Ratlose Geber

Seit diesem Sommer gibt es einen neuen Staat: Südsudan. Die Staatsgründung weckte Hoffnungen auf eine bessere Zukunft des Landes – die aber ohne Hilfe internationaler Geber nicht möglich zu sein scheint. Nur sind sich die Geber in ihrer Strategie unsicher.

Mit dem Hissen der Flagge, einer Unabhängigkeitserklärung und einer Parade wurde die neue Republik Südsudan am 9. Juli 2011 feierlich aus der Taufe gehoben. (siehe SWM 2/11) Das 193. Mitglied der Vereinten Nationen steht vor großen Herausforderungen: Die Hälfte seiner Bevölkerung lebt unter der Armutsgrenze. Mehr als 90 Prozent der SüdsudanesInnen leben von weniger als einem US-Dollar pro Tag. Die Qualität öffentlicher Dienstleistungen und der Infrastruktur ist katastrophal. Bildungs- und Gesundheitswesen zählen zu den schlechtesten der Welt. Und als ob das noch nicht genug wäre, besteht die Regierung aus ehemaligen, zu Politikern umfunktionierten Rebellen und Vetternwirtschaft und Korruption treiben ihr Unwesen. Die Probleme scheinen grenzenlos. Der Geschäftsführer von Oxfam, Paul Bendix, beschreibt die Lage drastisch: „Für mich ist es deprimierend, dass ein 15-jähriges Mädchen in Südsudan wahrscheinlicher bei der Geburt des ersten Kindes stirbt, als dass es einen Schulabschluss macht.“

Dabei hat die lang ersehnte Unabhängigkeit die Bevölkerung in Südsudan in kollektive Euphorie versetzt und riesige Erwartungen geweckt. Erwartungen, die von der internationalen Gebergemeinschaft noch geschürt wurden. Rund um die Welt wurde Solidarität mit dem neuen Staat bekundet. Was dabei nicht fehlen durfte, waren die üblichen millionenschweren Hilfsankündigungen. Selbst der österreichische Bundesminister für europäische und internationale Angelegenheiten Michael Spindelegger stimmte in das vielstimmige Ankündigungskonzert mit ein. In einer Presseaussendung sprach er davon, Hilfspakete im Gesamtgegenwert von 350 Millionen Euro für den Gesamtsudan „mitbeschlossen“ zu haben. Wer genau was wofür – und ob tatsächlich – bereitstellt, bleibt jedoch offen und unbeantwortet. „Mit dieser Unterstützung tragen wir dazu bei, den Menschen in beiden Ländern eine Perspektive auf eine friedvolle Zukunft in ihrer jeweiligen Heimat zu eröffnen", so Spindelegger am 9. Juli 2011.

Wenige Wochen später setzte die große Ernüchterung ein. Die SchlüsselakteurInnen auf der Geberseite sind von zunehmenden Zweifeln erfasst und die offizielle österreichische Entwicklungspolitik schweigt: Trotz mehrmaliger (schriftlicher) Nachfrage lässt die Austrian Development Agency (ADA) Fragen nach konkreten Projekten in Südsudan und einer möglichen Beteiligung Österreichs unbeantwortet. Die für Südsudan zuständige österreichische Botschaft in Äthiopiens Hauptstadt Addis Abeba erklärt schlichtweg, dass sie mit Fragen nach konkreten Arbeiten und Projekten „nichts anfangen kann“. Botschafterin Gudrun Graf verweist lediglich auf die EU-Koordinierung vor Ort. An diesen Sitzungen nimmt sie als „nicht residente Botschafterin“ teil, wenn sie dienstlich in Südsudan zu tun hat. Als einziges konkretes Themenfeld führt sie Fragen des „Staatsbürgerschaftswesens“ an. Hier hätte Österreich seine Unterstützung angeboten.

Um die schwachen Verwaltungsstrukturen im neu entstanden Südsudan nicht durch eine Vielzahl von staatlichen und nichtstaatlichen Gebern und Durchführungsorganisationen zu überfordern, wollen sich auf EU-Ebene EU-Kommission und Mitgliedstaaten jedenfalls koordinieren und als ein Geber auftreten. Als Grundlage soll ein künftiger „nationaler Entwicklungsplan 2011-2013“ der südsudanesischen Regierung dienen. Mittels einer EU-weiten gemeinsamen Programmierung der Unterstützung und einer alle europäischen Beiträge erfassenden Länderstrategie, die bis Ende 2011 fertiggestellt werden soll, wird im Rahmen der EU eine möglichst arbeitsteilige Entwicklungszusammenarbeit mit der Republik Südsudan initiiert. In einem ersten Schritt hat die EU dazu 200 Millionen Euro aus Mitteln des neunten und vorangegangener Europäischer Entwicklungsfonds (EEF) freigegeben.

Darüber hinaus wird erwartet, dass Südsudan rasch den Beitritt zum Cotonou-Abkommen beantragen wird, einem völkerrechtlichen Vertrag zwischen der EU und den AKP-Staaten, der die Beziehung der EU mit diesen Staaten regelt. Zumeist frühere Kolonien Frankreichs und Großbritanniens haben sich in der Internationalen Organisation der Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten (AKP-Staaten) zusammengeschlossen. Sie verfolgen eine gemeinsame Handelspolitik, vor allem der EU gegenüber. Vordergründige Ziele sind die nachhaltige Entwicklung der Mitgliedsstaaten und ihre Einbringung in die Weltwirtschaft unter gerechteren Bedingungen. Erst durch den Beitritt Südsudans zum Cotonou-Abkommen wäre ein Zugriff auf effektive Mittel aus dem aktuellen 10. EEF möglich. Beim diesjährigen EU-AKP Ministerrat Ende Mai hat man sich jedenfalls schon einmal für ein „beschleunigtes Verfahren“ ausgesprochen. Anderenfalls droht dem Südsudan eine massive Finanzierungslücke.

Auch die USA als zweiter großer Geber steht vor einem Paradigmenwechsel seiner Konzepte für Südsudan. Der Gesamtsudan war in der Periode 2005-2010 der drittgrößte Empfänger amerikanischer Entwicklungshilfe (nach Afghanistan und Irak), wobei ein Großteil der Mittel schon damals nach Südsudan floss. Aktuell spricht sich USAID gegen weitere infrastrukturelle Großprojekte in Südsudan aus. Aufgrund der hohen Kosten hofft die Regierung Barack Obama hier zunehmend auf multilaterale Geber wie etwa die Weltbank. Grund für den amerikanischen Sinneswandel sind die unerwarteten Erfahrungen beim Bau der einzigen asphaltierten Überlandstrecke. Die Route verläuft von Nimule an der ugandischen Grenze nach Juba. Dabei hat sich allerdings herausgestellt, dass die Kosten für den Straßenbau in Südsudan weit höher sind als erwartet. Für eine Straße dieser Art fallen pro Kilometer 1,6 Millionen US-Dollar an – das sind rund 60 Prozent mehr als im afrikanischen Durchschnitt. Grund dafür ist vor allem, dass sämtliches Material und Geräte teuer importiert werden müssen.

Mit dem dritten großen Geber in Afrika spricht und koordiniert sich niemand. So ist nicht klar, wie die aktuellen Konzepte und Vorhaben Chinas hinsichtlich Südsudans aussehen. Ein mögliches Forum für solche Gespräche würde in Form des bereits vor einigen Jahren ins Leben gerufenen „EU-China-Afrika-Trilogs“ existieren. Die Möglichkeit wird derzeit jedenfalls nicht genutzt.

Als Schlüsselproblem für internationale Geber entpuppt sich zunehmend die prekäre Sicherheitslage in Südsudan. Es scheint notwendig, ehemalige Milizführer einzubinden und korrupte Praktiken als stabilitätswahrend zu tolerieren. Doch für die Geberstaaten ist diese politische Logik problematisch. Externe Hilfe für die Regierung in Bereichen wie Bildung, Gesundheit und Infrastruktur läuft Gefahr, das Klientelsystem des Staates indirekt zu subventionieren. Auf diese Weise werden Mittel für Gehaltszahlungen freigemacht, die ansonsten in den Aufbau öffentlicher Leistungen zu investieren wären. Die führenden Geberstaaten äußern daher auch zunehmend Bedenken hinsichtlich der allgegenwärtigen Korruption in Südsudan.

Der Ausbau staatlicher Infrastruktur wird von der Regierung Südsudans bewusst vernachlässigt. 2010 veranschlagte die Regierung 13 Prozent ihrer Ausgaben für Infrastruktur, 7 Prozent für Bildung (davon zwei Drittel für Gehälter) und 4 Prozent für Gesundheit – gegenüber 37 Prozent für Militär und Sicherheitsapparat. Dabei stehen Gesundheit und Bildung auf der Prioritätenliste der Südsudan-Regierung an dritter bzw. vierter Stelle, nach Sicherheit und Straßen.

Abgesehen davon, dass die konkrete Sicherheitslage eine solche Schwerpunktsetzung teilweise durchaus notwendig macht, ist sie andererseits auch nur deshalb möglich, weil die Regierung in Juba in allen Bereichen abseits des Sicherheitssektors durch großzügige Geberhilfe nachhaltig entlastet wird. So entsprachen die Geber-Ausgaben für 2010 nach Regierungsangaben 40 Prozent des südsudanesischen Haushalts für Bildung, 60 Prozent des Infrastruktur- und gar 214 Prozent des Gesundheits-Etats.

Neben den Folgen des jahrzehntelangen Bürgerkriegs stellen die politischen Verhältnisse in Südsudan ein faktisches Entwicklungshindernis dar. Unter den gegenwärtigen Umständen wäre es daher wohl verfehlt, Südsudan zum nächsten großen internationalen Staatsaufbau-Projekt zu machen – insbesondere im Hinblick auf Versuche der jüngsten Vergangenheit und Gegenwart, die nicht unbedingt überzeugen wie in Irak und Afghanistan. Annahmen, wonach das Land mittelfristig stabilisiert werden könnte, wenn von außen nur genügend richtige Hilfe kommt, werden von vielen Seiten angezweifelt. Etwa warnt der deutsche Sudanexperte Wolfram Lacher in seiner aktuellen Studie zum Staatsaufbau in Südsudan davor, dass die internationale Unterstützung in Klientelstrukturen versickern könnte, was zu schwer kalkulierbaren Folgen und Nebenwirkungen für das externe Engagement führen könnte. Angemessener scheinen vorsichtige Unterstützungsmaßnahmen mit überschaubaren Konsequenzen. Diese sollten mit deutlichen Konditionalitäten verbunden sein – insbesondere was Menschenrechte und Korruptionsbekämpfung angeht. Oder wie es Mark Furness und Frank Vollmer vom renommierten Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) auf den Punkt bringen: Wenn sich die internationale Gebergemeinschaft nicht rasch auf ein solches gemeinsames Vorgehen verständigt, kann sich die Welt schon einmal auf einen weiteren gescheiterten Staat einstellen.

Stefan Brocza beschäftigt sich seit den frühen 1990er Jahren mit EU-Themen und Fragen der Internationalen Politik – zuerst in der EU-Koordinierung des Innenministeriums in Wien, ab 1996 im Generalsekretariat des Rates der EU in Brüssel. Im Augenblick ist er Lehrbeauftragter an den Universitäten Wien und Salzburg.