Kleinwaffen – gefährlich unterschätzt – Außer Kontrolle

Eine UNO-Großkonferenz auf Ministerebene soll die Weltöffentlichkeit aufrütteln und Maßnahmen gegen ein dramatisch unterschätztes Problem aushandeln: die massive Verbreitung und leichte Verfügbarkeit von Kleinwaffen.

Im Jahr 1995 rief der damalige Generalsekretär der Vereinten Nationen, Boutros Boutros-Ghali, die internationale Gemeinschaft zu energischen Maßnahmen gegen Klein- und Leichtwaffen auf – Waffen, die ”Hunderttausende Menschen töten und die in den Konflikten verwendet werden, in denen sich die UNO derzeit engagiert“. Sechs Jahre später Wndet nun im Juli im UN-Hauptquartier in New York die erste internationale Konferenz zum Thema statt, die sich mit dem ”illegalen Handel mit Klein- und Leichtwaffen in allen seinen Aspekten“ befassen wird.

UN-Veranstaltungen dieser Größenordnung dienen meist dem Zweck, öffentliche Aufmerksamkeit auf ein Problem zu lenken und jenen politischen Willen zu generieren, an dem es zwar Not tut, aber nur allzu oft mangelt. So auch hier. Kleinwaffen sind zwar bereits seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs die eigentlichen ”Massenvernichtungsmittel“. Aber zumindest bis zum Ende des Kalten Kriegs waren sie kein Thema, und die offiziellen Bemühungen begannen erst Mitte der neunziger Jahre – ohne bisher zu wesentlichen Ergebnissen geführt zu haben (siehe Kasten auf Seite 29).

Spätestens damals kam man im Zusammenhang mit der zunehmenden Zahl der UN-Einsätze in Konfliktgebieten nicht mehr um die Erkenntnis der zentralen Rolle von Kleinwaffen herum, wobei sicher auch die Wnanziellen Kosten mitspielten. Die jährlichen UN-Ausgaben für friedenserhaltende Maßnahmen erreichten 1993 mit 3,5 Milliarden US-Dollar einen Höhepunkt; im laufenden Jahr sind 2,5 Milliarden Dollar budgetiert. Humanitäre Operationen für die Opfer der Konflikte verschlingen ebenfalls regelmäßig enorme Summen. Vor allem erweisen sich Interventionen als zunehmend gefährlich: In den meisten aktuellen Konflikten missachten bewaffnete Akteure die Regeln des humanitären Völkerrechts, und MitarbeiterInnen humanitärer Organisationen werden genauso aufs Korn genommen wie die Friedenstruppen selbst. Eine Konsequenz ist die sinkende Bereitschaft vieler Länder, der UNO Truppen zur Verfügung zu stellen. Endresultat: Die Fähigkeit der Vereinten Nationen, ihrer friedenserhaltenden Aufgabe nachzukommen, ist ernsthaft in Frage gestellt.

Endlos schwelende Konflikte und massive Flüchtlingsströme bedrohen aber auch die Eigeninteressen der reichen Länder. Allgemein wird eher nicht mehr davon ausgegangen, dass sich der Norden ein einfaches ”Wegsehen“ leisten könnte. So etwa Samuel Berger, Sicherheitsberater des früheren USPräsidenten Bill Clinton, der sich Ende 2000 in der Zeitschrift ”Foreign Affairs“ für eine Strategie der selektiven Intervention aussprach: Lokale Konflikte könnten weltweite Folgen haben, wenn sich solche Regionen zu ”Brutstätten von Extremismus und Terrorismus“ entwickeln, und die Globalisierung hätte die ”strategischen Kosten der Gleichgültigkeit gegenüber lokalen Konflikten und damit auch die moralischen Kosten“ gesteigert.

Nicht zuletzt spielt auch öffentlicher Druck eine Rolle, der allerdings beim Thema Kleinwaffen längst nicht so stark ist wie bei der weltweiten NGO-Kampagne gegen Anti-Personenminen, die zu ihrem Verbot durch das Ottawa-Abkommen von 1997 führte. ”Wir wurden von der Kraft dieser Bewegung derart überrascht, dass wir uns lange Zeit nur im Rückwärtsgang befanden“, gestand in diesem Zusammenhang ein hochrangiger Militär Ende 1997.

Tatsächlich hat die ”internationale Gemeinschaft“ das Schlamassel mit den Kleinwaffen selbst zu verantworten. Denn die heutige Misere ist auch eine Folge einer Politik der ”Supermächte“ im Kalten Krieg, deren Fehler auch heute mit identischen Resultaten wiederholt werden: Etwa die jüngste militärische Eskalation in Mazedonien, die ohne die Aufrüstung der KosovoBefreiungsarmee UCK und ihre mangelnde Abrüstung nur schwer vorstellbar wäre. Waffen schaffen keinen Konflikt, aber ihre Verfügbarkeit macht es wahrscheinlicher, dass eine gewaltsame Lösung gesucht wird.

Im Kalten Krieg galt es als unvermeidbares Übel, dass Waffen, die an die jeweiligen Klienten im Süden übergeben wurden, abgezweigt wurden und in völlig anderen Händen landeten. Im Falle Afghanistans wurde von den USA etwa wissentlich hingenommen, dass bis zu 70 Prozent der gesamten CIA-Waffenhilfe für die Mujaheddin von 1979 bis 1989 (im Wert von zwei Milliarden US-Dollar) in die Hände des pakistanischen Geheimdienstes gelangten.

Im Rahmen von Stellvertreterkriegen wurden Zentralamerika, Indochina und Angola oder das Horn von Afrika mit Kleinwaffen vollgepumpt (siehe Artikel auf den Seiten 30/31), die heute teilweise quer um den Erdball ihren Weg zu anderen Benutzern Wnden. Bei verdeckten Operationen arbeiteten Geheimdienste notfalls mit Drogenhändlern, Geldwäschern und sonstigen Figuren der ”organisierten Kriminalität“ zusammen.

Dann kam die Wende im Ostblock und die Hoffnung auf eine Friedensdividende. Aus Sicht der Entwicklungsländer war eher das Gegenteil der Fall. Denn der darauf folgende Gebrauchtwaffen-Nachschub und Preisverfall auf den legalen und illegalen internationalen Waffenmärkten, wo unterdessen auch zahlreiche frühere Geheimdienstler und Armeeangehörige als Frächter, Makler und Sicherheitsanbieter tätig sind, hat wesentlich dazu beigetragen, die Bürgerkriege im Süden am Laufen zu halten. ”Wenn man heute genügend Dollarscheine auf den Tisch legt, kann man so ziemlich jedes Gewehr von jedem Ort zum nächsten bewegen. Es ist heute bereits zu viel im Schwarzmarkt drin. Im Gegensatz zum Kalten Krieg bedarf das nicht mehr so sehr der ausdrücklichen Unterstützung etwa der USA. Das hat vor allem mit der Auflösung strenger staatlicher Strukturen im Ostblock zu tun“, bilanziert der Sozialwissenschaftler Peter Lock (siehe auch Seite 32).

Wie dieser Schwarzmarkt in den Griff gebracht werden soll, ist insofern besonders umstritten, als Kleinwaffen weltweit auch zur Standardausrüstung von Sicherheitskräften gehören und ebenso international gehandelt werden. Ein Produktionsverbot wie bei Anti-Personenminen ist nicht möglich, und bereits im Vorfeld der UN-Konferenz zeichnet sich ab, dass legale Transfers von Kleinwaffen weitgehend aus dem Visier genommen werden. Wie es aussieht, könnte sich das Ergebnis auf politische Deklarationen und Aktionsprogramme beschränken – im Unterschied zu den parallelen Verhandlungen in Wien im Rahmen der Konvention gegen transnationale organisierte Kriminalität (siehe Kasten).

Trotzdem fühlen sich ExpertInnen wie Lora Lumpe vom Friedensforschungsinstitut in Oslo durch jüngste Entwicklungen im UN-Sicherheitsrat ermutigt. Der Expertenbericht an den Sicherheitsrat über die UNITA-Sanktionen vom März 2000 war ein eklatanter Bruch der Etikette: Erstmals wurden die Dinge beim Namen genannt – Staaten und Personen, die UN-Embargos brechen. Außerdem empfahl der Bericht, gegen Staaten, die in die Verletzung des primären Embargos verwickelt sind, ein sekundäres Waffenembargo von drei Jahren zu verhängen. Die Einhaltung von UNSanktionen sollte außerdem von NATO und EU als Kriterium bei der Aufnahme neuer Mitglieder berücksichtigt werden.

Ein sekundäres Embargo wurde vom Sicherheitsrat zwar bisher nicht unterstützt, doch die neue Offenheit zeigt sich auch in den weiteren UN-Berichten zur UNITA, zu Sierra Leone, Liberia oder zuletzt zur DR Kongo. Lumpe hofft, dass es gelingt, etwas von dieser Dynamik in die New Yorker Verhandlungen einzubringen, um das befürchtete magere Ergebnis etwas aufzufetten.

Als Mangel der Verhandlungen wird aber auch konstatiert, dass wirtschaftliche Zusammenhänge gänzlich ausgeblendet werden. Erstens wird in der offiziellen Kleinwaffendiskussion der Finanzierungsseite von Bürgerkriegen kein Augenmerk geschenkt. Zweitens werden die sozioökonomischen Hintergründe der Problematik überhaupt nicht thematisiert, wie Lock kritisch anmerkt: Es werde nicht gesehen, dass der Einsatz von Schusswaffen in ökonomischen Prozessen mit der gegenwärtigen wirtschaftlichen Globalisierung aufs engste zusammenhängt.

Als Beispiel nennt Lock die Auflösung traditioneller Selbstversorgerwirtschaften und armutsbedingte interne Wanderungsprozesse in die Slums der anwachsenden Millionenstädte. In der dort herrschenden barbarischen ökonomischen Konkurrenz würden ökonomische Transaktionen nicht mehr fair über einen rechtlich geregelten Markt abgewickelt, sondern in zunehmenden Maß unter Einsatz von Gewalt. ”Das kann man rund um den Globus Wnden: in einem Slum in New York oder Chicago, wo Gangs operieren, oder in Algerien, wo sich junge, militante Menschen mit einem Maschinengewehr zum ökonomischen Herrscher von ein paar Quadratkilometern erheben.“

In Sachen Kriegsökonomie hat der UNSicherheitsrat jedenfalls weniger Berührungsängste. Seit dem Diamantenembargo gegen die UNITA 1998 widmen sich UNExpertInnen der Aufdeckung ”grauer Zonen“ in den reichen Ländern, auf deren Existenz die Refinanzierung der UNITA beruht. So heißt es etwa im erwähnten Bericht von März 2000: ”Das Gremium nahm die offensichtliche Unfähigkeit oder Unwilligkeit der verantwortlichen belgischen Behörden zur Kenntnis, den Schmuggel illegaler angolanischer Diamanten auf den Markt (in Antwerpen) zu überwachen.“ Dazu Lock: ”Würden diese Problemzonen auf eine ’wasserdicht‘ in rechtlichen Bahnen verlaufende Weltwirtschaft stoßen, hätten wirtschaftskriminelle Unternehmer keine Chance zu reüssieren, Devisen zu erwirtschaften und ihrerseits als Käufer auf Schwarzmärkten für Kleinwaffen aufzutreten.“

Aber nicht überall müssten derart undurchsichtige Geschäfte aufgerollt werden, um in einen Krieg eingreifen zu können. Etwa in den Krieg in der DR Kongo. Coltan (Colombit-Tantalit) ist derzeit einer der begehrtesten Rohstoffe der Welt. Das aus ihm gewonnene Tantal wird auch zur Herstellung von Mikroprozessoren und Mobiltelefonen verwendet. Nach Angaben der Washington Post wird Coltan aus der von ruandischen Truppen kontrollierten KongoProvinz Kivu zweimal wöchentlich von der belgischen Sabena nach London geflogen, von einem Tochterunternehmen der Bayer AG aufgekauft und von der Siemens-Tochter Epcos verarbeitet. Die Erlöse aus dem Coltan-Export sind untrennbarer Bestandteil der lokalen Kriegsökonomie. Bisher scheint es allerdings kaum darauf bezogene politische Forderungen gegeben zu haben, abgesehen von einem Boykott-Aufruf der deutschen Tier- und Artenschutzorganisation Pro Wildlife an die deutsche High-TechIndustrie im April – wegen der Bedrohung einer seltenen Gorilla-Art. Vielleicht glaubt einfach niemand, dass Siemens darauf reagieren könnte.

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Internationale und regionale
Regulierungsansätze

International

– UN-Konferenz über den illegalen Handel mit Klein- und Leichtwaffen in allen seinen Aspekten, 9.–20. Juli 2001 in New York, auf Ministerebene, erstes internationale Treffen zu diesem Thema. Nicht-Regierungsorganisationen sind in beratender Funktion zugelassen. Wahrscheinliches Ergebnis: Politische Erklärung und nicht rechtsverbindliches Aktionsprogramm betreffend strafrechtliche Harmonisierung, Markierung von Waffen, Registrierung/Lizenzierung von Maklern, Endabnehmerzertifikate, Information und Kooperation.

– Verhandlungen über ein SchusswaffenProtokoll zur Internationalen Konvention gegen die transnationale organisierte Kriminalität (2000), UNO/Wien. Ziel: Rechtsverbindliche Vereinbarungen zur Kontrolle des illegalen Handels mit Schusswaffen, u.a. internationale Standards für Handel mit Waffen und Munition, inklusive Lizenzierung von Transfers und Endabnehmerzertifikate; Markierung von Waffen und Munition.

Regional

Rechtsverbindliche Vereinbarungen

– Organisation Amerikanischer Staaten (OAS): „Interamerikanische Konvention gegen die illegale Herstellung von und den illegalen Handel mit Schusswaffen, Munition, Sprengstoffen und anderen damit zusammenhängenden Materialien“, November 1997, in Kraft seit 1998, von den USA nicht ratifiziert, u.a. einheitliches Lizenzierungsverfahren für Waffentransfers, verpflichtende Markierung von Waffen bei der Herstellung, strafrechtliche Harmonisierung, Informationsaustausch, technische Hilfe.

– Gemeinsame Maßnahme der Europäischen Union zur Bekämpfung der destabilisierenden Anhäufung und Verbreitung von Klein- und Leichtwaffen (Dezember 1998): verpflichtet EU-Staaten zu finanzieller und technischer Hilfe an Länder, die gegen illegalen Waffenhandel vorgehen; Verbot von Exporten an nicht-staatliche Akteure ohne Zustimmung des jeweiligen Importlandes.

Politische Vereinbarungen

– OSZE-Dokument über Klein- und Leichtwaffen, November 2000.

– EU-Verhaltenskodex für Waffenexporte (Juni 1998), u.a. Berücksichtigung der Menschenrechtssituation und der regionalen Stabilität bei der Genehmigung von Waffenexporten.

– Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (ECOWAS): Moratorium der Ausfuhr, Einfuhr und Herstellung von Leichtwaffen (Oktober 1998). Die Erfahrung mit dem Moratorium in Westafrika ist bisher nicht ermutigend.

– Entwicklungsgemeinschaft Südliches Afrika (SADC): Südafrikanisches Regionales Maßnahmenprogramm zu Leichtwaffen und illegalem Waffenhandel, 1998.
R. P.