INFORMELLER SEKTOR

Der informelle Sektor boomt weltweit. Darüber, was er genau ist und was ihn beflügelt, herrscht Uneinigkeit. Ist Informalität eine bestimmte Art, die Produktion zu organisieren, oder ein vorübergehendes Phänomen von Unterentwicklung? Einblicke in die Diskussion gibt Christof Parnreiter

In einem viel zitierten Bonmot sagte der Ökonom Hans Singer über den informellen Sektor, dass er wie eine Giraffe sei: schwer zu definieren, aber leicht zu erkennen. Und in der Tat, wer durch lateinamerikanische, afrikanische oder asiatische Städte geht, weiß sofort, was Informalität ist, wenn er auf sie trifft: StraßenhändlerInnen und SchuhputzerInnen, Kinder, die Scheiben waschen oder Feuer schlucken, Putzfrauen und Bauhilfsarbeiter, Kindermädchen und Automechaniker. Aber woran, außer durch Intuition, soll man die Informellen erkennen? Und: Gehören auch der Rosenverkäufer in Wien, die ebay-Anbieterin in Hamburg oder die Chinesin in New York, die Designer-Kleidung zuschneidet, dazu?
Der Begriff des „informellen Sektors“ wurde Anfang der 1970er Jahre im Umfeld der International Labour Organisation (ILO) im Zusammenhang mit Studien zu Kenia und Ghana geprägt, um Beschäftigungs- und Arbeitsformen zu bezeichnen, die mit den gewöhnlichen Kategorien der geregelten, in den offiziellen Statistiken verzeichneten Erwerbsarbeit nicht oder nur teilweise zu erfassen sind. Bis dato gibt es aber weder eine einheitliche begriffliche Definition noch einen Konsens über Ursachen und Perspektiven des informellen Sektors.
Generell dominieren zwei Wege, um Informalität zu definieren. Der erste orientiert sich an formalen Merkmalen bestimmter wirtschaftlicher Aktivitäten bzw. Einheiten. So bildet die Betriebsgröße einen Kernpunkt für die Begriffsbestimmung der ILO – informell sind Betriebe, in denen weniger als fünf Personen arbeiten. Außerdem werden geringe Produktivität, arbeitsintensive Erzeugung und die nur geringen Eintrittskosten in den Markt als Charakteristika informeller Betriebe angesehen.
Der zweite Weg der Definition orientiert sich an der Beziehung von wirtschaftlichen Einheiten zum Staat: Der Soziologe Alejandro Portes bezeichnet als informell jene Tätigkeiten, die staatlicherseits nicht reguliert werden, obwohl vergleichbare Tätigkeiten in der betreffenden Gesellschaft durchaus durch Steuer-, Arbeits- und andere Gesetze geregelt werden. Informell sind also an sich legale Aktivitäten, die ein staatliches Gesetz oder mehrere umgehen.
Gemeinsam ist beiden Ansätzen, dass sie den informellen Sektor als ein städtisches Phänomen begreifen und dass sie ihn von illegalen Tätigkeiten (wie z.B. Drogenhandel) abgrenzen. Das bedeutet, die Produkte oder Dienstleistungen, die informell erzeugt oder erbracht werden, sind gesetzmäßig. Lediglich die Art, wie sie produziert werden, befindet sich ganz oder teilweise außerhalb des gesetzlichen Rahmens.

Ist schon die begriffliche Bestimmung des informellen Sektors kontrovers, so überrascht es wenig, dass auch bezüglich seiner Entstehungsgeschichte unterschiedliche Positionen vertreten werden. Für die ILO lag die Ursache von Informalität zunächst in der wirtschaftlichen Rückständigkeit der sogenannten Dritten Welt, dem starken Bevölkerungswachstum und insbesondere der raschen Verstädterung. Heute ist die ILO mit solch modernisierungstheoretischen Einschätzungen vorsichtiger, ohne allerdings eine grundsätzlich andere Sichtweise vorzuschlagen.
Für TheoretikerInnen aus dem Umfeld der Weltsystemforschung ist Informalität eine spezifische Weise, die Produktion zu organisieren. Informelle, d.h. ungeregelte und ungesicherte Arbeitsverhältnisse bilden für sie einen festen Bestandteil des Kapitalismus – ja, sie machen weltweit und historisch gesehen die Mehrzahl aller Arbeitsverhältnisse aus. So gesehen ist nicht die Informalität eine Untersuchung werte „Anomalie“ im Kapitalismus, sondern es sind die geregelten Arbeitsbeziehungen, die den „formellen“ Sektor in den Zentren der Weltwirtschaft im späten 19. und vor allem im 20. Jh. entstehen ließen. Für den peruanischen Ex-Geschäftsmann und Buchautor Hernando de Soto schließlich sind – ganz im Sinne neoliberaler Politik – der Staat und seine „Überregulierung“ schuld an der Entstehung des informellen Sektors: Erst ein protektionistisches rechtliches System zwinge die städtischen Armen dazu, ihre Aktivitäten außerhalb des Gesetzes zu entfalten.
Entwicklungspolitisch relevant sind die Analysen zur Entstehung des informellen Sektors, weil aus ihnen Zukunftsperspektiven abgeleitet werden. Die modernisierungstheoretische Position der ILO sah im informellen Sektor ein Merkmal der Unterentwicklung, das mit zunehmender Entwicklung der armen Länder verschwinden würde. In dem Maße, in dem sich die Länder der Dritten Welt industrialisierten, würden formalisierte Arbeitsbeziehungen sowie produktive, kapitalintensive und größere Betriebe den informellen Sektor verdrängen. Mittlerweile räumt die ILO aber ein, dass der informelle Sektor wesentlich beharrlicher ist als angenommen.
AutorInnen im Umfeld der Weltsystemanalyse sehen die Informalität weder als ein Überbleibsel der zu überwindenden Unterentwicklung noch als vorübergehend an – im Gegenteil. Wenn ungesicherte Arbeitsverhältnisse eine Konstante kapitalistischer Entwicklung darstellen, dann werden sie stets aufs neue reproduziert – ihre Form und Erscheinungsweise mag sich zwar ebenso verändern wie ihre räumliche Verortung, nicht aber, dass sie als Teil globaler Ausbeutung und Ungleichheit (fort)bestehen. Für de Soto schließlich ist genau dieses Fortbestehen die anzustrebende Zukunft: Sind erst einmal alle staatlichen Regulierungen gefallen, dann können die Menschen Lateinamerikas eine „Marktwirtschaft von unten“ aufbauen und den Kontinent zu mehr Entwicklung führen.

Obwohl die Datenlage zum informellen Sektor relativ schlecht ist, kann mit den verfügbaren Informationen doch ziemlich klar gezeigt werden, dass der modernisierungstheoretische Optimismus fehl am Platz war (und deshalb auch von der ILO heute so nicht mehr vertreten wird): Die Informalität ist nicht nur nicht verschwunden, sie breitete sich weltweit sogar aus – oder, um es korrekt zu sagen, sie wurde ausgebreitet (siehe Kasten S. 30).
In Lateinamerika, wofür die besten Daten für Ländervergleiche und Zeitreihen vorliegen, hat die informelle Beschäftigung seit 1990 in allen Ländern außer in Chile, El Salvador, Brasilien und Guatemala zugenommen – und auch dort macht sie zwischen einem Drittel und mehr als der Hälfte der wirtschaftlich aktiven Bevölkerung aus. Besonders stark ausgeweitet wurden informelle Arbeitsverhältnisse in Mexiko, Venezuela und Kolumbien; in Bolivien und Peru ist der informelle Sektor mit rund zwei Drittel der wirtschaftlich aktiven Bevölkerung am größten. In Afrika arbeiten zwischen 20 (Südafrika) und 80% (Ghana) der in den Städten Beschäftigten informell, und auch hier zeigen die – nur spärlich verfügbaren – Daten einen Anstieg in den letzten Jahren an. Ähnlich groß die Bandbreite in Asien: während auf den Philippinen weniger als ein Fünftel der Beschäftigten in den Städten im informellen Sektor arbeitet, sind es in Indien rund 50, in Indonesien etwa 60 und in Thailand ca. 70%. Uneinheitlich war hier der Trend – in Indonesien etwa hat die Informalität seit den 1980ern drastisch zu-, in Thailand hingegen leicht abgenommen.
Daten zur Wertschöpfung im informellen Sektor berechnet der Wirtschaftsprofessor Friedrich Schneider. Ihm zu Folge hatte im Jahr 2000 der informelle Sektor in Lateinamerika mit 41% der gesamten Wirtschaftsleistung den höchsten Anteil, gefolgt von Afrika (28%) und Asien (26%). Auffällig ist, dass die so genannten neuen Industrieländer wie Thailand (52%), Philippinen (43%) oder Südkorea (27%) überdurchschnittlich hohe Werte aufweisen, während Stadtstaaten wie Singapur oder Hong Kong und vor allem China einen wesentlich kleineren informellen Sektor haben.
Bemerkenswert an Schneiders Daten, die unter anderen von der Weltbank übernommen werden, ist auch der sehr hohe Anteil des informellen Sektors in den OECD-Staaten: Hier werden im Schnitt 18% der Wertschöpfung informell erbracht, und der Anteil ist kontinuierlich steigend – zwischen 1989 und 2002 hat sein Anteil an der Produktion in den OECD-Staaten um ein Viertel zugenommen. Diskussionen um die Erosion der „Normalarbeitszeitverhältnisse“ und die Zunahme von atypischen Beschäftigungsverhältnissen weisen in die gleiche Richtung, weshalb Portes auch von einer „Internationalisierung der informellen Wirtschaft“ spricht.

Wie sind nun diese Daten zu interpretieren? Auffällig ist ja einerseits die Parallelität zwischen Globalisierungsprozessen und zunehmender Informalisierung, und andererseits, dass auch in reichen und sich industrialisierenden Ländern (wie Mexiko oder Thailand) der informelle Sektor im Vormarsch ist.
Der Ansatz, Informalität zu definieren als eine bestimmte Art, die Produktion zu organisieren, erweist sich in der Analyse als fruchtbringender als die Perspektive, im informellen Sektor ein vorübergehendes Phänomen von Unterentwicklung zu erblicken. Mit der Krise des Fordismus in den 1970er Jahren, die im Wesentlichen eine Krise der (großen) Profite war, kam es zu einer räumlichen und sozialen Reorganisation der Produktion, also der globalen Güterketten. Die Verlagerung von Produktionsabschnitten in so genannte Niedriglohnländer ist ein Aspekt dieser Reorganisation, die zunehmende Flexibilisierung und Deregulierung der Arbeitsverhältnisse ein anderer.
Zahlreiche Untersuchungen zeigen, dass Informalisierung zunehmend zur bewusst gewählten Strategie von Unternehmen wurde, um die Regulierungen auf den Arbeitsmärkten in den USA, in Europa und teilweise auch in Lateinamerika zu umgehen, die Flexibilität zu erhöhen und die Lohnkosten zu senken. Geschützte Arbeitsbeziehungen gerieten in die Schusslinie von internationalen Finanzinstitutionen und den jeweiligen nationalen „Reformallianzen“, auf deren Prioritätenliste die Neuregelung der Beziehungen zwischen Staat, Kapital und Arbeit ganz oben stand – und steht. Diese neoliberale Umstrukturierung bewirkt, dass Informalität dort, wo einmal geschützte Arbeitsverhältnisse erkämpft wurden, wieder ausgebreitet wird (im Sinne eines aktiven Prozesses), während andererseits deregulierte und weitgehend flexible Arbeitsbeziehungen in den neuen Industriestaaten Asiens von Anbeginn an ein zentrales Merkmal darstellten, das die billigere Produktion garantierte.

„Making it underground“ haben Saskia Sassen und Alejandro Portes diese Praktiken der weltweit agierenden Konzerne und ihrer Zulieferbetriebe genannt, wieder verstärkt auf scheinbar überwundene Produktionsweisen zurückzugreifen. Doch „vorkapitalistisch“ und im Untergrund sind nur die Arbeitsbedingungen, nicht die damit gemachten Profite. Die sind durchaus modern und erreichen schwindelerregende Höhen.

Zum Weiterlesen:
Komlosy, Andrea/Christof Parnreiter/Irene Stacher/ Susan Zimmermann (Hrsg.):
Ungeregelt und unterbezahlt. Der informelle Sektor in der Weltwirtschaft. Brandes&Apsel/Südwind, Frankfurt/ Main 1997

Christof Parnreiter ist Professor für Wirtschaftsgeographie an der Universität Hamburg.