Im Retourgang nach Busan

Wirkungsmessung, Geberharmonisierung und Rechenschaftspflicht kosten nicht nur viel Geld, sondern versperren die Sicht auf die politischen Dimensionen von Entwicklung.

Ende November 2011 treffen sich hochrangige VertreterInnen der westlichen Industrieländer, der Partnerländer des Südens und Ostens und die Leitungen multilateraler und bilateraler Entwicklungsorganisationen in Busan in Südkorea, um über die Erfolge bei der Umsetzung der Steigerung der Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit zu bilanzieren. Die Vorbereitungen für diese hochkarätige Konferenz haben längst begonnen, und auf der Suche nach Erfolgen machen sich nicht nur bei den Gebern Zweifel breit, ob man mit der Messung von Indikatoren den Wirkungszusammenhängen einerseits und den realen Problemen gesellschaftlicher Entwicklung andererseits gerecht wird.

Bereits im Jahr 2005 haben die EntwicklungspolitikerInnen mit der Pariser Erklärung den Fokus von den quantitativen Zielsetzungen auf die Steigerung der Wirksamkeit von EZA verlagert, um die Bedingungen zur Umsetzung der Millennium Development Goals (MDGs) aus dem Jahr 2000 zu verbessern. Die Dynamik der westlichen Geberländer beim Erreichen der MDGs wurde jäh durch 9/11 im Jahr 2001 gestoppt. Budgetmittel wurden vorrangig für den Kampf gegen den internationalen Terror ausgegeben und nicht für die Armutsbekämpfung. Der Ansatz, die Entwicklungszusammenarbeit unter der Führung der Regierungen der Empfängerländer effizienter zu organisieren und wirkungsorientierter zu gestalten, appellierte daher vor allem an die staatlichen Akteure (sowohl auf Geber- als auch auf „Partnerländerseite“), die Instrumente und die Prozesse der konkreten Durchführung von EZA zu optimieren. Die recht allgemein formulierten fünf Prinzipien der Pariser Erklärung (Eigenverantwortung, Harmonisierung, Partnerausrichtung, Ergebnisorientierung sowie gegenseitige Rechenschaftspflicht) werden grundsätzlich von allen Akteuren als wichtige Prinzipien von Entwicklungszusammenarbeit anerkannt.

Die Integration von konkreten Zielvorgaben und zwölf Fortschrittsindikatoren zur Messung der Wirkung bis 2010 in die Pariser Deklaration wurde 2005 als Meilenstein der „Neuen Aid Architektur“ betrachtet, zumal einerseits erstmals sowohl Geber als auch Partnerregierungen Verpflichtungen eingingen und andererseits die Wirkungen der EZA-Maßnahmen nicht nur thematisiert, sondern auch überprüft werden sollten.

VertreterInnen der Zivilgesellschaft – repräsentiert durch die Plattform „Better Aid“1 – verlangten aber eine Ausweitung der Diskussion von „Aid Effectiveness“ hin zur „Development Effectiveness“, die – im Sinne von entwicklungspolitischer Kohärenz – auch die Auswirkungen des kapitalistisch ausgerichteten globalen Wirtschaftssystems sowie der realpolitischen Macht- und Abhängigkeitsverhältnisse zwischen Geber- und Empfängerstaaten als Rahmenbedingungen für Entwicklung berücksichtigt, zumal die Wirkungen vieler anderer Politikbereiche weitreichender sind als die der Maßnahmen der EZA. Die Erweiterung der Wirksamkeitsagenda fand in Accra (Ghana) beim dritten „High Level Forum on Aid Effectiveness“ im Jahr 2008 statt. Der Aktionsplan von Accra berücksichtigte vor allem die zivilgesellschaftlichen Einrichtungen als unabhängige, eigenständige Entwicklungsakteure, deren Arbeit die der Regierungen und der Privatwirtschaft ergänzt. Die Situation fragiler Staaten soll in der EZA-Politik besser berücksichtigt und die Reformanstrengungen zur Erhöhung der Wirksamkeit sollen bis 2010 erreicht werden.

Dem 2008 publizierten „Survey on Monitoring the Paris Declaration“2 des DAC zufolge konnten zwar auf beiden Seiten Erfolge erzielt werden, es wurde aber festgehalten, dass das Tempo der Fortschritte nicht ausreichen wird, um die Zielsetzungen auch nur annähernd zu erreichen. Die Finanz- und Wirtschaftskrise des Jahres 2008 hat die Bemühungen bei den Geberländern und vielfach auch die Möglichkeiten der Partnerländern weiter gebremst, sodass die ambitionierten Zielsetzungen bis 2010 nicht umgesetzt werden konnten.

Österreich hat beispielsweise 2008 einen „Austrian Action Plan on Aid Effectiveness 2006–2010/11“ publiziert und in weiterer Folge einen Umsetzungsplan der Accra Agenda. Im Hinblick auf Busan wurde eine externe Evaluierung der Umsetzung der Pariser Erklärung3 in der österreichischen EZA beauftragt, die einen Beitrag zur gesamten Fortschrittserhebung darstellt. Aufgrund der Fragmentierung der österreichischen EZA-Leistungen und des geringen Budgets der Austrian Development Agency (ADA) lässt sich für 2009 nur für rund 45% der neuen ADA-Verpflichtungen (das sind nur rund 5% der öffentlichen EZA Österreichs) ein direkter Bezug zur Pariser Erklärung zeigen. Im Verhältnis zur gesamten österreichischen öffentlichen EZA ist die Berücksichtigung der Prinzipien der Pariser Erklärung eher von homöopathischer Bedeutung.

Österreich befindet sich damit allerdings in „guter“ Gesellschaft. Sowohl die DAC-Geberländer als auch die Partnerländer konnten bis jetzt keine überzeugenden Erfolgsberichte liefern; und so suchen vor allem die Geber Exitstrategien, mit denen sie zwar einerseits an den Prinzipien der Pariser Erklärung festhalten können, andererseits aber die Wirkungsmessung von der konkreten Projektebene wieder auf die allgemeine, unverbindliche Politikebene zurück bekommen. Statt mit Hilfe der „Neuen Aid Architektur“ Transaktionskosten zu reduzieren, um wirksamer die Armut bekämpfen zu können, scheiterte sie bis jetzt an ihrem eigenen Anspruch des Wirkungsnachweises.

Der Autor ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter der ÖFSE – Österreichische Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (www.oefse.at).

1) www.betteraid.org
2) OECD, DAC: Better Aid 2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration, Making Aid more effective by 2010, Paris 2008
3) www.entwicklung.at/uploads/media/Evaluation_Paris_Declaration_Final_Report_Dec_2010.pdf