Gut geküsst, Kommissar!

Der sperrige Begriff Kohärenz schlummert schon seit 1992 in offiziellen Dokumenten der EU vor sich hin, doch erst Entwicklungskommissar Louis Michel scheint ihn mit seinem Amtsantritt 2004 aus dem Dornröschenschlaf geküsst zu haben. Ein EU-Kommissar als Prinz, eine schräge Vorstellung, könnte man meinen. Doch wenn man sich im Detail ansieht, worum es eigentlich geht und warum es höchste Zeit war, das Kohärenz-Dornröschen aufzuwecken, dann ist es egal, wer der Prinz war und was er sonst tut.

Das neue Schlagwort lautet im Jargon "PCD" – Policy Coherence for Development – und findet sich seit 2005 in allen wichtigen entwicklungspolitischen Dokumenten der EU wieder. Die Formulierung ist immer ungefähr gleich und lautet z.B. in der gemeinsamen Erklärung von Rat, Parlament und Kommission zum so genannten Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik von 2006 offiziell folgendermaßen:
"Wir bekräftigen unsere Zusage, für Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung einzutreten, indem wir gewährleisten, dass die EU die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit in all ihren Politikfeldern, die die Entwicklungsländer berühren können, berücksichtigt und dass ihre jeweilige Politik die Entwicklungsziele fördert."
Die Übersetzung für Nicht-Insider wäre ungefähr so: Es muss sicher gestellt werden, dass in der Umsetzung aller Politiken, die direkt oder indirekt mit Entwicklungsländern zu tun haben (z.B. Handel, Landwirtschaft, Fischerei) nicht kaputt gemacht wird, was durch Entwicklungszusammenarbeit unterstützt wird oder den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit entgegen läuft, also z.B. der Erreichung der Millennium Entwicklungsziele (MDGs).

Was so logisch klingt, war trotzdem in der Vergangenheit nicht umsetzbar. Bis zur Entdeckung des Konzepts PCD wurde auf EU-Ebene in allen Politikbereichen vor sich hin "gewurschtelt" und häufig wussten die BeamtInnen im Außenhandelsressort nicht, was die im Entwicklungsressort taten und die im Landwirtschaftsressort ahnten nichts von dem Geschehen in den Außenressorts. Oder aber sie wussten Bescheid und ignorierten dieses Wissen. Nicht, weil sie böse Menschen waren, sondern weil die Zielsetzung all dieser Generaldirektionen (GD) sehr unterschiedlich war und sie sich natürlich im Sinne ihrer GD zu verhalten hatten. Die Generaldirektion für Entwicklung hatte und hat als Oberziel die Bekämpfung und Ausrottung der Armut. Für die Generaldirektion Außenhandel ging es in der Vergangenheit einzig darum, die Handelsinteressen der Mitgliedsländer zu vertreten. Und in der GD Landwirtschaft jemanden zu finden, der oder die sich mit etwas befasste, was nichts mit den Interessen der EU-Bäuerinnen und -Bauern zu tun hatte, war schwierig.
Doch die Dinge verändern sich. Ob das dem als etwas starrköpfig geltenden Louis Michel anzurechnen ist oder es sich um einen allgemeinen Trend handelt, sei dahingestellt. Wichtig ist die Erkenntnis, dass alles Geld der EU nichts nützt, wenn – auf EU-Ebene und polemisch gesprochen – Louis Michel in Afrika Gelder verteilt, um Hühnerfarmen aufzubauen und Mariann Fischer Boel (die Landwirtschaftskommissarin) den Unternehmen der Mitgliedstaaten nicht verbieten kann, die in der EU schlecht absetzbaren Reste von EU-Hühnern (Mägen, Füße, Köpfe, Herzen etc.) auf die dortigen Märkte zu "werfen" statt sie in der EU – teurer – als Sondermüll zu entsorgen.
Wir sprechen hier nur über die EU-Ebene. Wenn man sich das für alle 27 Mitgliedstaaten überlegt und davon ausgeht, dass die Ressortaufteilungen und Haltungen ähnlich sind, wird klar, dass hier noch sehr viel Arbeit auf BürokratInnen wie auf Unternehmen und Bäuerinnen und Bauern etc. zukommt.
Ein weiteres Beispiel von Inkohärenz, das von den MitarbeiterInnen des EU-Coherence Programmes recherchiert wurde und aufgrund seiner Aktualität gerade Furore macht: Die EU subventioniert Agrotreibstoffe bzw. die Produktion der dazu notwendigen Rohmaterialien. Dazu gehören Zuckerrohr, Mais und Weizen, die zu Ethanol, sowie Raps- und Palmöl, die zu Biodiesel verarbeitet werden. 1,1 Milliarden Euro stehen derzeit für die Produktion von Ölsamenprodukten zur Verfügung, 10,7 Mrd. Euro für den Getreideanbau. Gleichzeitig hätten in diesem Bereich Bäuerinnen und Bauern in den Entwicklungsländern extrem hohe ökonomische und ökologische Vorteile in der Produktion zu bieten, könnten neue Exportmärkte für sich erobern und dabei gleichzeitig mithelfen, den Bedarf der EU zu decken.

Doch hier fängt das Problem an. Erstens: Handelspolitik berührt Entwicklungsländer negativ. Denn Importe von Biodiesel und Ethanol in die EU sind mit einer Wertsteuer von etwa 6,5 bzw. 50% belegt, was den Wettbewerbsvorteil der Entwicklungsländer zunichte macht. Zweitens: Agrarpolitik berührt Entwicklungsländer negativ. KritikerInnen befürchten, dass durch den steigenden Anbau für Agrotreibstoffe die Flächen für den Anbau von Nahrungsmitteln sinken und damit die Preise steigen, wovon arme Menschen in Entwicklungsländern extrem betroffen wären, weil sie zwischen 50 und 80% ihres Einkommens für Lebensmittel verwenden. Studien der FAO und OECD prognostizieren einen Anstieg der Nahrungsmittelpreise von 20 bis 50% in den nächsten zehn Jahren. Sollten sich diese Schätzungen bewahrheiten, kann das erste Ziel der Millennium Entwicklungsziele (MDGs), den Anteil der weltweit hungernden Menschen bis 2015 zu halbieren, niemals erreicht werden. Im schlimmsten Fall wird dieser sogar steigen.
Es kommt noch ein drittes Kohärenz-Problem dazu. Klimapolitik konterkariert sich selbst und berührt Entwicklungsziele, nämlich Ziel 7 der MDGs. Dieses verlangt nach einer nachhaltigen Entwicklung und der Umkehr von Umweltverlusten. Ein unregulierter Boom in der Produktion von Agrotreibstoffen kann jedoch zur Vernichtung weiterer Biodiversität führen. Wenn Regenwälder für den Anbau von "Energie-Saaten" gefällt werden, dann wird die Produktion letztendlich zu einer Netto-Steigerung der Treibhausgase führen.

Doch wie schon eingangs berichtet, es tut sich was in der EU. 2005 beauftragten die VertreterInnen der EU-Mitgliedstaaten die Kommission, alle zwei Jahre einen PCD-Bericht zu erstellen, der nicht nur den Fortschritt der Kommission, sondern auch den der Mitgliedstaaten beleuchtet. Dabei geht es um institutionelle Maßnahmen zwischen Ministerien ebenso wie um die Betrachtung bestimmter sog. PCD-Bereiche, von denen zwölf definiert wurden. Zu diesen gehören Handel, Umwelt, Klimawandel, Sicherheit, Landwirtschaft, Fischerei, die soziale Dimension der Globalisierung inklusive Beschäftigung und gerechte Arbeitsbedingungen, Migration, Forschung und Innovation, Transport, Energie und Informationsgesellschaft.
Zur Erhebung wurde ein extra erarbeiteter Fragebogen an die Mitgliedstaaten ausgeschickt. Die Antworten wurden von den KommissionsmitarbeiterInnen ausgewertet und der erste Bericht mitsamt eines "Staff Working Papers" im vergangenen September veröffentlicht. Aus Sicht vieler zivilgesellschaftlicher Organisationen lediglich viel Blabla, in dem nicht nur beschönigt und übertrieben, sondern auch das Konzept verdreht wird. Doch man kann den Bericht auch anders betrachten und lesen. Die Kommission gibt zu, dass sie und die Mitgliedsländer hier noch am Anfang stehen, dass es noch zu wenig Wissen über PCD gibt und zu wenige AkteurInnen außerhalb der Entwicklungszusammenarbeit, die sich damit befassen. So kritisch haben KennerInnen die Kommission noch selten "gelesen". Und einige Mitgliedstaaten wie Schweden, Großbritannien und die Niederlande haben ihre beantworteten Fragebögen öffentlich zugänglich gemacht und damit einen Dialog mit der interessierten Zivilgesellschaft ermöglicht.

Des Weiteren findet sich mittlerweile in jedem Grundsatzdokument zur Entwicklungszusammenarbeit ein Absatz zur Kohärenz, und auch die Generaldirektionen Handel und Landwirtschaft haben sich der Problematik geöffnet, wie man den Websites entnehmen kann. Auf der Website der Generaldirektion Handel widmet sich nun eine ganze Seite dem Thema "EU und globaler Handel" und in der Generaldirektion Landwirtschaft gibt es eine Abteilung für die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten.
Dass noch lange nicht umgesetzt ist was gepredigt wird, ist zwar unbefriedigend, aber für EU-Institutionen nichts Neues, da hier alles besonders langsam vorwärts zu gehen scheint. Doch das Kohärenz-Dornröschen ist geweckt und hat sich auf den Weg zu all den Orten gemacht, wo sich die wichtigen politischen VerhandlerInnen treffen und Inkohärenzen lauern. Dass es nicht wieder einschläft, dafür werden die VertreterInnen der Zivilgesellschaft sorgen.

Claudia Bonk ist Mitarbeiterin der EU-Plattform österreichischer Nichtregierungsorganisationen und lebt in Wien.