Erweiterung prägt

Mit dem Beitritt postkommunistischer Staaten aus Mittel- und Osteuropa zur Europäischen Union (EU) verändert sich auch deren Entwicklungspolitik.

Die Kandidaten übernahmen schon im Zuge der Vorbereitung des Beitritts Elemente der in der EU üblichen bzw. von der EU erwarteten Politik. Spätestens nach dem Beitritt werden sie aber auch die Möglichkeit haben, ihrerseits die künftige Politik der EU gegenüber Entwicklungsländern zu beeinflussen. Im Folgenden betrachten wir vor allem die zu erwartende Politik der erweiterten EU gegenüber Entwicklungsländern. Diese Politik wird eine ungleiche Mischung der sich erst (wieder) entfaltenden Entwicklungspolitik der Neumitglieder und der bisherigen Politik sein.
Mit der Überwindung der Transformationskrise und der Vorbereitung auf den EU-Beitritt begannen die Kandidaten auch (wieder) mit eigenen entwicklungspolitischen Aktivitäten. Das Volumen der eingesetzten Mittel hielt sich aber noch in einem bescheidenen Rahmen. Die Länder wendeten im Durchschnitt nicht mehr als 0,03% des Bruttoinlandsproduktes (BIP) für Entwicklungszusammenarbeit auf. Zum Vergleich: der OECD-Durchschnitt liegt fast zehnmal höher. Damit tragen sie kaum zum Volumen der gesamten Entwicklungshilfe der erweiterten EU bei.
Regional konzentrieren die Beitrittsländer ihre bilaterale Hilfe auf andere postkommunistische Länder, vor allem in der ehemaligen Sowjetunion und auf dem Balkan. Ungarn unterhält umfangreiche Hilfsprogramme für die ungarischen Minderheiten in seinen Nachbarländern, vor allem in Rumänien, die aber nicht als offizielle Entwicklungshilfe zählen. Slowenien gibt fast seine gesamte Hilfe an das ehemalige Jugosla-wien (95%) und an Albanien (5%). Die regionale Verteilung zeigt gelegentlich auch noch Spuren der kommunistischen Vergangenheit, etwa in Form der Hilfe für Angola, Laos, Vietnam oder Jemen.

In der eigentlichen Entwicklungshilfe werden sich die Beitrittsländer neben ihrem Anteil am EU-Haushalt auch am durch einzelstaatliche Beiträge finanzierten Europäischen Entwicklungsfonds (EDF) beteiligen müssen, wenn auch wahrscheinlich erst für den nächsten ab 2008. Zwar gibt es keine festen Vorgaben für die Beiträge der Mitgliedstaaten zum EDF; das derzeitige Gesamtvolumen von 13,5 Mrd. Euro entspricht etwa 0,15% des BIP der EU. Doch eine auch nur annähernd proportionale Beteiligung der Neumitglieder würde bedeuten, dass ihre bisher geringen Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit deutlich ansteigen müssen.
Hinsichtlich der Höhe der bilateralen Entwicklungshilfe ihrer Mitgliedstaaten bzw. der Gesamtausgaben dafür gibt es zur Zeit keine rechtsverbindlichen Auflagen der EU – außer der Vorgabe, bis 2006 0,33% des BIP zu erreichen. Für die Neumitglieder würde dies eine enorme Vervielfachung der derzeitigen Beträge bedeuten.
Beim Handel sind mit dem Beitritt kaum noch große Umlenkungsprozesse zu erwarten, da die Liberalisierung schon weitgehend vollzogen wurde.
In der Handelspolitik könnten einige der Neumitglieder die EU künftig zu einer weniger protektionistischen Politik drängen (z.B. Estland), während andere eher für einen stärkeren Schutz plädieren dürften – je nach Anpassungsdruck und wirtschaftspolitischer Grundeinstellung. Die neuen Mitglieder könnten mit einer gewissen Plausibilität darauf drängen, dass die Handelserleichterungen nur Ländern gewährt werden, die wirklich arm sind – also ärmer als die Beitrittsländer selbst.
Mit der relativen Stabilisierung in Ostmitteleuropa vollzog sich eine Neuaufteilung der Prioritäten: Krisengebiete in Mittel- und Osteuropa wie der Balkan, der Kaukasus oder Zentralasien zählen mehr und mehr zu den Aufgaben(gebieten) der Entwicklungspolitik. Die klassischen Entwicklungsländer sind zusammen mit diesen Ländern Gegenstand einer Entwicklungspolitik, die sich stärker als Innenpolitik einer globalisierten Welt sieht.

Die neuen Mitglieder werden sich in Zukunft an der Ausgestaltung der Außenbeziehungen und insbesondere der Entwicklungspolitik der EU beteiligen. Hinsichtlich der regionalen Ausrichtung werden die neuen Mitglieder weniger Verständnis für die traditionellen Strukturen der EU-Kooperation haben und eventuell auf eine Modifikation der AKP-Kooperation (Afrika, Karibik, Pazifik) in Richtung auf eine Ausdehnung auf alle ärmeren Entwicklungsländer drängen, also z.B. die Einbeziehung von eigenen historischen Partnern wie etwa Laos, Vietnam oder Jemen, wenn diese es ebenfalls wünschen. Auch die Zusammenarbeit mit Südosteuropa, den Ländern des Kaukasus und Zentralasien wird bei ihnen auf größeres Interesse stoßen.
Im Zuge der in der EU üblichen „package deals“ könnten sie verstärkte gemeinschaftliche Anstrengungen dort fordern, bevor sie Maßnahmen in für sie weniger wichtigen Regionen (Afrika, Lateinamerika) zustimmen. Im Extremfall könnten die Neumitglieder auf eine Neubewertung dieses Politikfeldes in der EU drängen und eine Ausrichtung an engeren wirtschaftlichen und Sicherheitsinteressen fordern, um primär die nähere EU-Nachbarschaft zu entwickeln und zu stabilisieren.

Die spezifischen regionalen und sektoralen Prioritäten, Instrumente und Institutionen der EU-Entwicklungszusammenarbeit sind das Ergebnis einer langen historischen Entwicklung, die häufig noch auf die Kolonialzeit zurückgeht, die ja erst nach Gründung des EU-Vorläufers EWG endete. Veränderungen in der so genannten Dritten Welt, in der allgemeinen entwicklungspolitischen Debatte und vor allem auch die früheren Erweiterungsschritte der EU haben die Strukturen der europäischen Zusammenarbeit verändert und beeinflusst. Die nächste Erweiterung wird ebenfalls ihre Auswirkungen haben.
Auch wenn finanziell und wirtschaftlich bei Hilfe und Handel keine dramatischen Änderungen zu erwarten sind, da die Ökonomien der Neumitglieder mit zusammen etwa 5% des Einkommens der Alt-EU kaum ins Gewicht fallen, so sollten die politischen Wirkungen nicht unterschätzt werden. Zehn neue Mitglieder verändern die Entscheidungsprozesse der EU vor allem dort, wo sie deutlich eigene Positionen vertreten. Die Irakkrise, in der sich die Beitrittsländer auf die Seite Großbritanniens, Spaniens und Italiens (und damit der USA) stellten, hat davon schon einen Vorgeschmack gegeben. Hier drückten sich außen- und sicherheitspolitische Präferenzen und Identitäten aus, die mit der Geschichte der Länder tief verbunden sind und auch die Beziehungen zu Entwicklungsländern mitprägen werden.
Beim Umgang mit Diktatoren könnten die Beitrittsländer stärker auf Konfrontation – vor allem an der Seite der USA – setzen, da sie ihre eigene Demokratisierung bzw. ihren eigenen Regimewechsel mehr als Ergebnis US-amerikanischen Drucks denn als Folge europäischer Koexistenzpolitik („Wandel durch Annäherung“) sehen. Da ihre wirtschaftlichen Interessen vor allem in Afrika, in Vorderasien und im Mittelmeerraum geringer ausgeprägt sind, haben sie von einem Kuschelkurs gegenüber autoritären Regimen wenig zu gewinnen. Im Palästinakonflikt könnten Polen und Tschechien angesichts der eigenen Nachkriegsgeschichte mehr Verständnis für die israelische Politik der Annexion und Vertreibung haben als etwa Deutschland.

Die eigene wirtschaftliche Entwicklung von der Plan- zur Marktwirtschaft eignet sich weniger als neues Modell als die erfolgreiche Demokratisierung. Zwar sind die ordnungspolitischen Reformen (Privatisierung, Liberalisierung) beeindruckend, aber die Wachstumsergebnisse sind mager. Einige Länder hatten im Jahr 2000 noch nicht einmal wieder das Einkommensniveau von 1990 erreicht. Arbeitslosigkeit, Armut und Einkommensungleichheit haben zugenommen.
Für die EU als Entwicklungs- und Transformationsagent bleibt das Modell Mittel- und Osteuropa nur beschränkt praktikabel, da sie die Beitrittsperspektive als entscheidenden Anreiz nur wenigen Ländern bieten kann und will.

Der Autor ist Leiter des Referats Internationale Politikanalyse der Friedrich-Ebert-Stiftung in Bonn.