Drogen & Politik: Ernüchterung und Neuanfang

Die internationale Drogenpolitik ist gescheitert. Der Reformdruck wächst, doch die Kräfte der Beharrung sind mächtig. Eine Bestandsaufnahme.

Bei den internationalen Drogenkontrollbehörden reißt die Feierlaune nicht ab: Unter dem Titel „Fünfzig Jahre UN Single Convention on Narcotic Drugs“ feierte man vor zwei Jahren das Rahmenvertragswerk der internationalen Drogenkontrolle aus dem Jahr 1961. Im vergangenen Jahr wurde das erste einschlägige Abkommen, die Haager (Opium-)Konvention von 1912, hundert Jahre alt. Die Anzahl der „kontrollierten Substanzen“ ist seither kontinuierlich angewachsen, von 7 (1925) über 85 (1961) auf heute 234 (2012).

Als sich die letzte und wortreichste Großinitiative, eine Sondergeneralversammlung der UN zum Thema Drogen von 1998 (Motto: „A drug free world – we can do it“), zum zehnten Male jährte, mochte man das Jubiläum lieber nicht an die große Glocke hängen. Waren es damals (1999) 141 Millionen Menschen, die illegale Substanzen konsumierten, so schätzt man ihre Zahl heute auf 230 Millionen. Jedes Jahr sterben 200.000 Menschen daran. Das ist deutlich mehr als zur Jahrtausendwende, auch wenn man das Bevölkerungswachstum berücksichtigt, aber auch sehr viel weniger als an den legalen Drogen Alkohol und Tabak. Angesichts rund 75.000 alkoholbedingter Todesfälle und jährlich 12 bis 14.000 Todesopfern infolge tabakbezogener Erkrankungen allein in Österreich mag man sich ohnehin fragen, ob hier die richtigen Schwerpunkte gesetzt werden.

Inzwischen gibt es Gegenwind aus dem Süden gegen das drogenpolitische business as usual. Ein Präsidentengipfel der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) endete im April 2012 im kolumbianischen Cartagena beinahe in einem Eklat. Neben dem Ausschluss Kubas stand die Drogenpolitik im Fokus der Auseinandersetzungen: Nach mehr als 60.000 Toten seit Dezember 2006 im mexikanischen „Drogenkrieg“ und einem Überschwappen der Gewalt nach Zentralamerika soll die herrschende Politik auf den Prüfstand. Guatemalas Präsident Otto Pérez Molina – Gastgeber des nächsten OAS-Gipfels – hatte bereits im Februar 2012 gefordert, die Möglichkeit einer Legalisierung zu untersuchen, und die Präsidentin Costa Ricas, Laura Chinchilla, erklärte in Cartagena, die bisherigen Strategien hätten nur zu einer Verlagerung der Probleme geführt – mit äußerst hohen Kosten. Ein merklich in die Defensive geratener US-Präsident Barack Obama stellte fest: „Meine Haltung und die meiner Regierung ist, dass die Legalisierung nicht die Antwort ist.“

Kristallisationspunkt der Kritik ist seit Jänner 2011 eine Globale Kommission zur Drogenpolitik (Global Commission on Drug Policy von Ex-Präsidenten, Nobelpreisträgern und anderen Honoratioren, vgl. Beitrag auf Seite 40), die heute mit Pérez Molina und Manuel Santos auch von zwei amtierenden Präsidenten sowie neuerdings von Jimmy Carter unterstützt wird. Erste Ergebnisse: Die OAS wird im Rahmen einer Studie die Resultate des bisherigen Kampfes gegen den Drogenhandel evaluieren und neue, effektivere Ansätze suchen. Und 2016 wird es erneut eine Sondergeneralversammlung der Vereinten Nationen zum Thema Drogen geben.

Die Zahl der DrogenkonsumentInnen ist seit der Jahrtausendwende um rund 70 Prozent angewachsen. Erfolg kann man das schwerlich nennen. „Während die Produktion von Kokain und Heroin derzeit stabil ist, wächst die Herstellung und das Angebot von psychotropischen Substanzen, insbesondere amphetaminartigen Stimulanzien, schnell an und ihr Konsum boomt“, schrieben die Vereinten Nationen in ihren „Global Illicit Drug Trends 1999“. Heute sind diese Substanzen (oft kurz ATS – Amphetamine, Metamphetamin und Ecstasy) die nach Cannabis am zweithäufigsten konsumierten, häufiger als Heroin und Kokain zusammengenommen. Fast schon im Wochenrhythmus tauchen neue Stimulanzien auf, die nicht unter die internationale Kontrolle fallen und die zum Teil als Badesalz oder Pflanzendünger im Internet angeboten werden.

Das überfordert nicht nur die Behörden. Auch KonsumentInnen können immer weniger sicher sein, was sie da eigentlich schlucken oder inhalieren. Unter diese sogenannten Designerdrogen, „Legal Highs“ oder „New Psychoactive Substances – NPS“, fällt auch künstliches Cannabis (Spice). Cannabis selbst, die mit Abstand am häufigsten konsumierte illegale Substanz, spielt für die internationale Drogenkontrolle praktisch keine Rolle, obwohl hier in den letzten Jahren erheblich potentere Sorten auf den Markt gekommen sind, die zu gesundheitlichen Komplikationen führen können. Zumeist wird Cannabis lokal angebaut und konsumiert, was staatliche Zugriffsmöglichkeiten minimiert. Ähnlich verhält es sich bei den ATS-Substanzen: Sie sind einfach herzustellen, die notwendigen Zutaten relativ leicht zu beschaffen, das Risiko relativ gering und die Profite hoch. Es sind keine grenzüberschreitenden Transaktionen nötig. Produktion und Vertrieb können theoretisch als Einmann-Betrieb organisiert sein. Trotzdem beobachten die UN hier zunehmend ein stärkeres Engagement auch internationaler krimineller Organisationen, die sich den lukrativen Markt nicht entgehen lassen wollen.

Die wichtigsten Märkte der NPS sind Europa und Nordamerika – und insoweit sie doch in Übersee hergestellt werden, sind China und Indien führende Produzenten. Die internationale Drogenkontrolle stößt hier an Grenzen, weil ihre Konventionen mit Listen kontrollierter Substanzen arbeiten, die gar nicht schnell genug aktualisiert werden können. Die Staaten improvisieren daher in diesem Bereich jeweils nach eigenem Gutdünken. Einzelentscheidungen bleiben oft der Justiz oder den Polizisten überlassen, die damit nicht selten überfordert sind. Allein die Zahl der in Europa erfassten NPS-Substanzen ist von 14 (2005) auf 236 (2012) gestiegen.

Andererseits handelt man dabei interessanterweise überwiegend im Sinne einer Schonung der KonsumentInnen und manchmal explizit mit dem Argument des Konsumentenschutzes, was zwar sinnvoll erscheint und zeitgemäß, aber eben den Buchstaben und dem Geist der Konventionen widerspricht, die verlangen, dass auch der Konsum unter Strafe gestellt werden soll. So wurden etwa in Österreich DealerInnen wegen Betrugs verurteilt, die hochgefährliches Piperazin als Ecstasy verkauft hatten. Spice wurde ins Arzneimittelgesetz aufgenommen, wodurch man Importeure und Händler wegen fehlender Lizenzen belangen konnte.

Die Märkte für Opiate und Kokain haben sich stabilisiert, doch betrachtet man die Entwicklung im Detail, so besteht allenfalls zu Ernüchterung Anlass: Als Problemdroge Nummer eins gilt immer noch das Heroin mit seinem pflanzlichen Grundstoff, dem Schlafmohn/Opium. Die wichtigsten Märkte liegen in Europa (26%) und neuerdings in Russland (21%), gefolgt von China (13%). Mexiko und Kolumbien spielen eine Nebenrolle bei der Versorgung des nordamerikanischen Marktes (ca. 10 Prozent des globalen Marktes). Ansonsten beherrschen asiatische Länder die Versorgung mit dem Rohstoff, wobei Afghanistan (mit zeitweise fast 90%) Myanmar als wichtigster Produzent abgelöst hat. Armut und Staatszerfall haben sich hier als Nährboden erwiesen.

Unter dem Strich pendelt die globale Anbaufläche von Schlafmohn im letzten Vierteljahrhundert um die 200.000 Hektar, wobei sich konjunkturelle oder witterungsbedingte Veränderungen sowie Schädlingsbefall meist direkt niederschlagen, denn Schlafmohn ist, im Unterschied zu Koka, eine einjährige Pflanze. Anders als in Südamerika verzichtet Washington in Afghanistan auf Politiken der Zwangsvernichtung von Schlafmohnfeldern, um die Bauern nicht in die Hände der Taliban zu treiben. Die weltweit höchsten Konsumraten für Opium und Heroin gibt es in Afghanistan und im Iran.

Beim Kokain stellt man auf den ersten Blick einen Rückgang der Koka-Anbaufläche fest. Aufgrund verbesserter Erträge und Verarbeitungsmethoden ist das Kokainangebot jedoch nicht proportional dazu geschrumpft. Die globale Kokainproduktion dürfte – wie seit vielen Jahren – bei etwa 1.000 Tonnen pro Jahr liegen. Nach wie vor kommen fast 100 Prozent des Rohstoffs, die Blätter des Kokabusches, aus Bolivien, Kolumbien und Peru, obwohl er theoretisch auch in vielen anderen Regionen wachsen würde.

Ein Vierteljahrhundert „Drogenkrieg“ unter dem Diktat Washingtons hat daran nichts geändert, hat aber zu Verschiebungen zwischen diesen Ländern geführt. Nach der Zerschlagung der großen kolumbianischen „Kartelle“, die das Vorprodukt pasta básica de cocaína zur Weiterverarbeitung vorwiegend aus Peru und Bolivien eingekauft hatten, kam es dort zu einem Prozess der Importsubstitution. Der Kokaanbau verdreifachte sich in Kolumbien in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre. Die traditionellen Kokaländer Bolivien und Peru verloren an Gewicht. Seit dem Jahr 2000 ist ein gegenläufiger Trend zu beobachten.

Doch die Rückgänge in Kolumbien haben einen hohen Preis und ihre Nachhaltigkeit ist zweifelhaft: Ein Rückgang von 13.000 Hektar (2008-2009) wurde durch Besprühung von 104.772 Hektar mit Pflanzengift aus der Luft zuzüglich manueller Eradikation von 60.557 Hektar erreicht; ein Rückgang von 11.000 Hektar (2009-2010) durch Era­dikation (manuell und durch Besprühung) von 145.731 Hektar. Seit dem Jahr 2002 wird in Kolumbien stets viel mehr Koka vernichtet, als ursprünglich gepflanzt war oder letztlich dann übrig bleibt. Der Anbau ist dadurch zu einer extrem volatilen Angelegenheit geworden. Verschwunden ist er nicht. Zudem ist die Besprühung mit Pflanzengift ökologisch höchst umstritten. Von Erfolgen oder gar einer vernünftigen Strategie kann man da nicht wirklich sprechen. Und es gibt KritikerInnen, die hinter dieser Politik der verbrannten Erde eine gezielte Strategie der Bauernvertreibung und der Monopolisierung des Bodens zugunsten agroindustrieller Vorhaben sehen.

Bei einer Gesamtbevölkerung von 46,3 Millionen gibt es in Kolumbien infolge des schmutzigen Krieges mindestens vier (manche Quellen sprechen von bis zu 5,2) Millionen Binnenflüchtlinge. Die Vernichtung von Kokafeldern durch Besprühen mit Pflanzengift aus der Luft trägt weiter zu dieser Art von unfreiwilliger „Mobilität“ bei. Zudem haben sich Guerilla und Paramilitärs des lukrativen Geschäfts bemächtigt und die Kokavernichtung geschah (zumindest in der Vergangenheit) sehr eindeutig im Dienste der Aufstandsbekämpfung, nämlich überwiegend auf Guerillagebiet. Übrigens: Nur die USA, die Führungsmacht der Weltdrogenkontrolle, leisten sich ein eigenes Büro für Drogenkontrolle und Gesetzesvollzugsangelegenheiten (INL) im State Department, dessen Budget stets deutlich über jenem der entsprechenden Organe der Vereinten Nationen liegt. Drogenbekämpfung ist dort ein Aspekt des „Krieges gegen den Terror“. Unter dem Strich geht der Kokaanbau in Kolumbien zurück. Doch dieser Rückgang wird durch Zuwächse in Peru und Bolivien weitgehend kompensiert.

Drogenkrieg in Mexiko: Während vor zwanzig Jahren Kolumbien mit Bomben­attentaten und Entführungen im Brennpunkt der Gewalt stand, so ist es heute die Nordgrenze Mexikos. Nach wie vor kommen 90 Prozent des in den USA (dem noch immer größten Markt) erhältlichen Kokains aus Kolumbien, aber es kommt heute zu 90 Prozent über Mexiko.

Mehrere Faktoren waren für diese Entwicklung verantwortlich. Bessere Kontrollen der Seewege von Kolumbien über die Karibik- und die Pazifikroute führten zu einer Verlagerung des Schmuggels über Land, wo an der Nordgrenze Mexikos kriminelle Organisationen mit großer Erfahrung bei allen möglichen Aktivitäten, vom Warenschmuggel bis zur illegalen Migration, bereitstanden. Deren Bedeutung nahm zu, weil auf dieser grenzüberschreitenden Ebene besonders hohe Gewinne erzielt werden und weil nach der Zerschlagung der großen „Kartelle“ Kolumbiens in der ersten Hälfte der 1990er Jahre deren kleinere Nachfolgeorganisationen in eine schwächere Verhandlungsposition gerieten. Schließlich konnten die Mexikaner auch immer größere Teile des besonders lukrativen Großhandels in den USA unter ihre Kontrolle bringen. Die mexikanische Regierung schätzt die Finanztransfers aus US-Drogengeschäften auf elf Milliarden US-Dollar pro Jahr, der private Finanzdienstleister KPMG gar auf 25 Milliarden. Der mexikanische Verteidigungshaushalt betrug dagegen stets rund sechs Milliarden Dollar; erst im Finanzjahr 2012 wurde die Rekordsumme von 10,7 Milliarden Dollar für sicherheitsbezogene Ausgaben budgetiert.

Während der US-Kokainmarkt noch 1998 viermal so groß war wie der europäische, liegen sie heute beinahe gleichauf (37:33 Milliarden Dollar). Neue Routen nach Europa wurden wichtig und – zum Beispiel über Westafrika ab etwa 2004/2005 – auch erschlossen, wo einige der ärmsten Länder dieser Erde dem illegalen Treiben vollkommen machtlos gegenüber standen und in Korruption versanken. Doch nicht nur gewann der europäische Markt an Bedeutung. Seit spätestens Mitte des vergangenen Jahrzehnts geht der Kokainkonsum in den USA zurück. Parallel dazu nahm die Konkurrenz zwischen den mexikanischen Drogenorganisationen zu. Ein neuer „Drogenkrieg“ begann, in dessen Verlauf die kriminellen Banden immer wieder auch Teile der staatlichen Sicherheitskräfte korrumpierten und für ihre Ziele einsetzten. Der Krieg der „Kartelle“ gegeneinander sowie gegen Polizei und Militär hat allein in den ersten neun Monaten des Jahres 2011 12.903 Todesopfer gefordert.

Während Mexiko noch im Brennpunkt der Aufmerksamkeit und der Diskussionen um endemische Korruption und Staatsversagen steht, geht die Suche nach neuen Vertriebswegen weiter und der „Drogenkriegs“-Tsunami hat längst schon weitere Küsten erreicht: Im Jahr 2010 löste Honduras nach Auskunft der Vereinten Nationen El Salvador als Land mit der höchsten Mordrate pro Kopf der Bevölkerung ab: Honduras (mit 60,9 pro 100.000), El Salvador (51,8) und Guatemala (49) – nicht Mexiko – führen heute die Liste an. Die Gewalttaten und Morde konzentrieren sich innerhalb dieser Länder auf Aktivitäten der organisierten Kriminalität und auf Regionen, in denen der Drogenhandel besonders aktiv ist. Angesichts dieser ernüchternden Bilanz scheint es höchste Zeit, über Alternativen und einen Neuanfang nachzudenken.

Robert Lessmann ist promovierter Soziologe und Politologe, Lateinamerika- und Drogenexperte. Er arbeitet als freier Journalist und Autor in Wien. Derzeit aktualisiert er wegen des ungebrochenen Interesses sein Buch „Drogenökonomie und internationale Politik“ von 1996.