Erfolgsgeschichten sehen anders aus

Warum die Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Afrika in einer Sackgasse stecken, erklärt Stefan Brocza.

Sie sind die Grundlage des Handels zwischen der Europäischen Union und Afrika: Seit dem Cotonou-Abkommen aus dem Jahr 2000 stellen die als „Wirtschaftspartnerschaftsabkommen“ (WPA) bzw. Economic Partnership Agreements (EPAs) bezeichneten Handelsregelungen das wichtigste Instrument dar, um den Handel zwischen der EU und den Regionen in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP) zu fördern. Die EPAs sind für die EU-AKP Handelsbeziehungen grundlegend und bilden eine der drei wesentlichen Säulen des Abkommens. Sie sind so konzipiert, dass sie mit der WTO kompatibel sind und sollen schrittweise die bisherigen Präferenzhandelsregeln der EU ersetzen.

Die Beziehungen EU-AKP wurden seit 1975 in den Lomé-Konventionen geregelt. Zentraler Punkt waren die einseitigen Handelspräferenzen. Mit ihnen erhielten die AKP-Staaten die Möglichkeit, Waren zoll- und kontingentfrei nach Europa zu verkaufen. Gleichzeitig mussten sie jedoch ihre Märkte nicht für Produkte aus dem EU-Raum öffnen. Mit dieser Bevorteilung erhoffte man sich, den Handel in den AKP-Staaten zu stärken. Mit Inkrafttreten der Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) Mitte der 1990er Jahre war das nicht mehr möglich. Die WTO erlaubt keine einseitigen Handelspräferenzen. Alles muss auf Gegenseitigkeit beruhen. Ausnahmen sind nur im Rahmen von Freihandelsabkommen möglich.

Damit war auf europäischer Seite die Idee geboren, die bisherigen AKP-Handelsbeziehungen in WTO-konforme Freihandelsabkommen überzuführen. Dafür war es aber auch nötig, den AKP-Block in regional passende Einheiten überzuführen. Von dieser Regionalisierung der AKP erhoffte man sich weitere Integrationsschritte innerhalb der jeweiligen Gruppen. Dabei ging man von der Annahme aus, dass erhöhter Handel und stärkere Integration die Entwicklung stärken und wohlstandsfördernd wirken.

Kompliziert und kontrovers. Die Verhandlungen entwickelten sich kompliziert, langwierig und zunehmend kontrovers. Einerseits gab es wachsenden Widerstand auf der AKP-Seite, die sich durch die Aufsplitterung in kleinere regionale Gruppen in ihrer Verhandlungsposition geschwächt sahen. Gleichzeitig nahm die Kritik am Freihandelskonzept zu. Man musste erkennen, dass Freihandel allein nicht quasi automatisch zu Wohlstand führt. Schließlich betrat mit China ein weiterer attraktiver Akteur die Bühne in Afrika, der bereit war, sich finanziell zu engagieren. Und man musste sich auch eingestehen, dass die erhoffte Industrialisierung Afrikas ausblieb.

Zu Beginn der Verhandlungen im Jahr 2002 war man noch davon ausgegangen, dass diese bis 2008 abgeschlossen sein würden. Da der Verhandlungsprozess jedoch wesentlich länger dauerte, verabschiedete die EU eine Marktzugangsverordnung. Damit sollte bis 2014 – anschließend verlängert bis 2016 – eine vorübergehende Regelung für den Marktzugang geschaffen werden, solange die EPAs noch nicht abgeschlossen, unterzeichnet und ratifiziert sind. Zum Auslaufdatum dieser Marktzugangsverordnung (1. Oktober 2016) hatten jedoch lediglich zwei vollständige Regionen ein EPA unterzeichnet (aber noch nicht ratifiziert) und nur ein regionales EPA war in Kraft getreten.

Die Zukunft der EPAs ist darüber hinaus grundsätzlich fraglich, da deren Rechtsgrundlage, das Cotonou-Abkommen, im Februar 2020 ausläuft. Bisher gibt es nur vage Aussagen der EU-Kommission, die Abkommen beibehalten zu wollen. Den beginnenden Post-Cotonou-Verhandlungen kommt daher eine besondere Bedeutung zu. Darüber hinaus verschieben sich durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU im März 2019 die EU-internen Prioritäten. Der gesamte Komplex der künftigen EU-Entwicklungspolitik und insbesondere seine finanzielle Ausgestaltung stehen auf dem Prüfstand.

Fragmentierte EU-Handelspolitik. Sah man 2000 die EPAs als einzig gangbare Lösung, die bisherigen einseitig gewährten Handelspräferenzen an AKP-Staaten in eine WTO-konforme Lösung (inklusive langer Übergangsfristen, die den betreffenden Staaten genügen Zeit für Anpassungen geben sollten) überzuführen, entpuppte sich das Konzept zunehmend als problematisch. Zu groß waren und sind ökonomische und politische Unterschiede zwischen den Teilnehmern. In Subsahara-Afrika liegen 34 der 48 ärmsten (Least Developed Countries, LDC) sowie die Mehrzahl der ärmeren Länder weltweit. Die Hoffnung, sie rasch in die Weltwirtschaft zu integrieren, war falsch. Das EPA-Konzept und der damit verbundene Freihandelsgedanke können aber nur funktionieren, wenn sich die beteiligten Staaten wirtschaftlich entwickeln. Statt der erhofften Überführung in EPAs verharren die Staaten Afrikas jedoch in einem Flickenteppich unterschiedlicher Handelsvereinbarungen.

Seit der Idee zur Schaffung von EPAs sind einige Jahre vergangen. Die handelspolitische Welt hat sich verändert und es stellt sich die Frage, ob die Abkommen überhaupt noch zweckmäßig sind. Die zunehmende Zahl von weltweiten Freihandelsabkommen, aber auch diverse Initiativen innerhalb der WTO (Stichwort TTIP), lassen wohl den von den AKP-Staaten ursprünglich erhofften Nutzen schwinden. Der Vorteil eines zollfreien Zugangs zur EU schwindet, je mehr Staaten diesen Vorteil erhalten. Dazu kommt, dass seit der Brexit-Entscheidung des Vereinigten Königreichs für Staaten mit traditionell hohen Exporten nach Großbritannien der handelspolitische Wert von EPAs zusätzlich abnimmt.

Am Ende des Tages könnte die Erkenntnis stehen, dass die mühsamen EPA-Verhandlungen schlussendlich vergebens waren. Nach zwei Jahrzehnten muss man feststellen, dass das ursprüngliche Ziel – die langsame Integration der afrikanischen Staaten in die globale Wirtschaft – kläglich gescheitert ist. Erfolgsgeschichten sehen anders aus.

Stefan Brocza ist Experte für Europarecht und internationale Beziehungen. Bei den Verhandlungen zum Cotonou-Abkommen war er Desk Officer für den handelspolitischen Teil im Team des EU-Ministerrats.