Die Melkkühe des Tantalus

Ob Tobin oder Kerosin: Die Steuerideen zur Finanzierung globaler öffentlicher Güter oder zusätzlicher Entwicklungshilfe sind machbar. Ob sie die Erwartungen erfüllen können, ist eine andere Frage.

Große Visionen, aber zu wenig Geld – mit dieser Kurzformel lässt sich der Stand der ehrgeizigen Pläne beschreiben, die auf internationaler Ebene zur Förderung von Entwicklung in den vergangenen Jahren beschlossen oder zumindest anvisiert wurden: ob Millenniumsziele oder die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter im Bereich der Umwelt, Gesundheit, Forschung oder Sicherheit. Da paradoxerweise gerade die reichen Länder in der Regel mit hartnäckigen Budgetdefiziten kämpfen, üben Ideen zur Einführung neuer Steuern und Abgaben eine erhebliche Anziehungskraft aus. Am prominentesten, zumindest im globalisierungskritischen Lager, ist etwa eine Steuer auf Devisentransaktionen („Currency Transaction Tax“ – CTT) vulgo „Tobinsteuer“.
Tatsächlich existiert eine ganze Palette solcher Vorschläge, und bei einigen lässt sich auch halbwegs abschätzen, wieviel Geld sie je nach Ausgestaltung theoretisch abwerfen könnten (siehe Kasten). Auf den ersten Blick scheint das Geld also quasi auf der Straße zu liegen – und warum sich bisher niemand danach gebückt hat, ein Rätsel. Letzteres löst sich aber zumindest zum Teil auf, wenn die Vorschläge näher betrachtet werden: Nicht alles ist Gold, was glänzt. Drei Hauptprobleme existieren: Erstens entsprechen nur wenige der Vorschläge dem Konzept einer „idealen“ Steuer, d.h. ihr Steuergegenstand wird nicht allgemein als „Übel“ betrachtet, dessen externe Kosten (für die Allgemeinheit) durch eine Steuer „integriert“ werden müssten. Das führt zweifellos zu Durchsetzungsproblemen auf politischer Ebene. Zweitens könnten sie unerwünschte Verteilungseffekte haben, je nachdem, wer die Steuerlast letztlich trägt, und drittens repräsentieren ihre geschätzten Erträge bloß Bruttoziffern: Wieviel davon „netto“ verbleibt, also tatsächlich als Mehreinnahmen zu Buche schlägt, ist alles andere als voraussehbar.
Das wäre aber ein Mindestkriterium. Eine Steuer darf die zu melkende Kuh nicht umbringen, und sie sollte nicht mehr „Löcher“ aufreißen als sie stopfen kann. Vom Umweltstandpunkt aus ist es keine Frage, dass sowohl Kohlenstoff- wie Kerosinsteuer bzw. Alternativen wie eine Flugticketabgabe insofern „ideal“ sind, als sie zu mehr Kostenwahrheit führen und einen positiven Lenkungseffekt erzielen. Ein Satz von 25% auf Flugbenzin könnte je nach Rückgang der Nachfrage weltweit vielleicht 15 Mrd. US-Dollar ergeben; ein im EU-Rahmen diskutierter Betrag von bis zu 350 Euro/Tonne, was einem Satz von ca. 80% entspricht, vielleicht 6 bis 7 Mrd. Euro, glaubt die EU-Kommission. Aber das sind Bruttoerträge. Dagegen wären jedenfalls die Folgekosten der Konkurse von Fluggesellschaften, die seit Jahren rote Zahlen schreiben, und die Einnahmenausfälle im Tourismus aufgrund steigender Flugpreise aufzurechnen – beides einige der wenigen Branchen, die dringend nötiges Wirtschaftswachstum generieren. Sicher, man erspart sich Umweltkosten, aber erst in der Zukunft. Was gebraucht wird, sind jedoch mehr Steuergelder jetzt, und das scheint nicht gesichert.

Offensichtlich ist das Problem bei einer – ohnehin nicht besonders lukrativen – Waffenexportsteuer. Sofern der auf UN-Ebene diskutierte Steuersatz von 5% die Waffenexporte nicht reduziert, sondern bloß verteuert, eine durchaus plausible Annahme, wäre der Nettoertrag dieser Steuer gleich Null. Das zusätzliche Geld käme praktisch ausschließlich aus einer Erhöhung der nationalen Militärbudgets, was die Mittel für andere Ausgaben reduzieren würde, sofern der Effekt nicht durch nationale Steuererhöhungen wettgemacht wird.
Bei der CTT oder Tobinsteuer wiederum zeigen sich andere Probleme. Einmal ist umstritten, ob der ausufernde Devisenhandel tatsächlich externe Kosten verursacht – im Normalfall nicht, meint etwa der Finanzökonom Paul Bernd Spahn, dessen positive Einschätzung der Machbarkeit einer solchen Steuer ihm die Sympathie des weltweiten Attac-Netzwerks gesichert hat. Daher vertreten sowohl Spahn wie das britische Tobin Tax Network mittlerweile sehr niedrige Steuersätze, etwa einen halben Basispunkt (0,5 Zehntelpromille), um Liquiditätsprobleme und damit höhere Preisvolatilität zu vermeiden. Das reduziert ihren Bruttoertrag natürlich erheblich – auf vielleicht maximal 24 Mrd. Dollar zum aktuellen Stand.
Auch nicht schlecht. Aber wer würde sie bezahlen? Das hat sich auch Professor Spahn in seinem Gutachten für die deutsche Bundesregierung 2002 gefragt. Seine Antwort: Die Finanzmarktakteure dürften die Kosten zu einem erheblichen Teil auf ihre Endkunden überwälzen; letztlich würden sie also „auch vom Produktionssektor und den Haushalten (privaten wie öffentlichen) zu tragen sein“. Nachsatz: „In welchem Ausmaß dies geschehen wird, ist offen.“ Nicht unbedingt im Sinne der ErfinderInnen, die ja die Finanzmärkte treffen wollen. Ein Nettoertrag der Steuer ließe sich auch nur quantifizieren, wenn man sich die Mühe einer Abschätzung möglicher Steuerausfälle mache würde. Das geschieht aber nicht.

Ebenfalls nicht gerade eine „ideale“ Steuer wäre eine Welthandelssteuer oder „Terra Tax“ , wie sie im „Global Marshall Plan“ bezeichnet wird – selbst radikale GlobalisierungsgegnerInnen würden wohl kaum behaupten, dass jedes internationale Handelsgeschäft unterschiedlos als Übel zu betrachten und daher mit einer „Strafsteuer“ zu belegen wäre. Wie hoch könnte ihr Nettoertrag sein? Ein Bericht an den Entwicklungsausschuss des UN-Wirtschafts- und Sozialrats (ECOSOC) von 2003 schätzt, dass sie das Handelsvolumen um das Fünffache des Steuersatzes und damit auch das Wirtschaftswachstum reduzieren dürfte. Bei einem Welthandelsvolumen von 8.000 Mrd. Dollar und einem Steuersatz von 0,5% wäre das eine Reduktion um 200 Mrd. Dollar bei einem Bruttoertrag von 39 Mrd. Dollar. Allein die entgangenen Zolleinnahmen könnten bei einem durchschnittlichen Zollsatz von 5% zehn Mrd. Dollar ausmachen. Was bei Berücksichtigung der Steuerausfälle aufgrund des niedrigeren Wirtschaftswachstums netto übrigbleibt, kann wohl niemand sagen.
Zwar könnte selbst eine minimale, kaum spürbare Steuer auf den Internetdatenverkehr beträchtliche Mittel ergeben (siehe Kasten). Dass damit gerade die öffentliche Wissenschaft und Forschung disproportional getroffen und letztlich nur Budgetumschichtungen bewirkt werden könnten, zeigt aber, dass auch diese Steueridee mit ähnlichen Problemen wie die übrigen behaftet ist. Politisch ist sie ja derzeit ohnehin vom Tisch.

Nichts vom bisher Gesagten spricht dagegen, sich für die Einführung solcher Steuern einzusetzen. Zu bedenken wäre aber, dass es sich bei einigen dieser Steuerideen letztlich um Substitute viel weitreichenderer steuer-, budget- und handelspolitischer Konzepte handelt. Die Tobinsteuer ist ganz offensichtlich ein schwacher Abklatsch einer weltweit höheren Kapitalertragssteuer, die Terra Tax eine – durch ihren Pauschalcharakter noch dazu pervertierte – Miniversion von Sozial- und Umweltausgleichszöllen im Welthandel und die Waffenexportsteuer ein Versuch, wenigstens auf Umwegen die Aufrüstung ein wenig einzudämmen. Anders gesagt: Man haut den Sack und meint den Esel.
Wieviel Geld diese Steuern auch immer einbringen könnten, die wahren „Goldgruben“ für mehr Entwicklungshilfe und die Bereitstellung öffentlicher Güter sind sicher anderswo zu suchen. Wie wäre es etwa mit einem Abbau der „schädlichen Subventionen“ (etwa für die Kohleproduktion), die der Entwicklungsausschuss des ECOSOC 2003 mit weltweit 900 Mrd. Dollar bezifferte? Oder einer Reduzierung der Militärausgaben, die 2003 allein durch den Irak-Krieg wieder um 11% auf an die 1.000 Mrd. Dollar stiegen? Oder mit einer Schließung von Steueroasen und einer internationalen Harmonisierung von Unternehmens- und Einkommensteuern auf angemessenem Niveau? Sogar durch die ganz gewöhnliche Steuerhinterziehung, vor allem durch „Schwarzarbeit“, entgehen dem US-Fiskus mehr als 300 Mrd. Dollar pro Jahr, schätzt die US-Steuerbehörde IRS.
Natürlich werden sich Erfolge in diesen Fragen nur auf Basis einer weit besseren internationalen oder zumindest regionalen Kooperation als derzeit einstellen. Aber eine solche ist auch Voraussetzung für eine Realisierung jeder einzelnen der neuen Steuerideen, wie die aktuelle Blockade einer Besteuerung des Flugverkehrs in der EU, ob durch Kerosinsteuer oder Ticketabgabe beweist.