Alter neuer Hoffnungsträger

Budgethilfe ist ein Instrument der Entwicklungsfinanzierung, mit dem große Hoffnungen für eine wirksamere Entwicklungszusammenarbeit verknüpft werden. Auch in Österreich. Entscheidend für ihren Erfolg ist auf jeden Fall, ob sie in einen breiteren politischen Zusammenhang eingebettet wird.

Die internationale Gebergemeinschaft steht am Beginn des neuen Jahrtausends unter großem Erfolgsdruck. Sie hat eine substanzielle Erhöhung der Mittel für Entwicklungszusammenarbeit (EZA) zugesagt. Aber nicht nur die Quantität, sondern vor allem die Qualität der EZA soll gesteigert werden. „Aid Effectiveness“ – also wirksamere EZA – ist das neue Schlagwort der Regierungen, wenn es darum geht, das Ziel der nachhaltigen Armutsminderung zu erreichen. Die Zeit drängt, hat sich doch die internationale Gebergemeinschaft mit den Millennium-Entwicklungszielen ehrgeizige Vorgaben gesetzt: Bis zum Jahr 2015 soll der Anteil der in absoluter Armut lebenden Menschen halbiert werden.
Budgethilfe soll zu einem effizienten Einsatz der zugesagten erhöhten Entwicklungsgelder führen. Budgethilfe meint die direkte finanzielle Unterstützung des Staatshaushaltes durch internationale Geber: Als Finanzierungsinstrument ist sie nicht neu – die Weltbank etwa stellt seit langem direkte Beiträge zum Budget der Empfängerländer zur Verfügung. Auch bilaterale Geber wie Frankreich leisteten in der Vergangenheit immer wieder Budgetzuschüsse. Tatsächlich neu ist hingegen die Einbettung von Budgethilfe in die Entwicklungsagenda, die sich seit Ende der 1990er Jahre herauskristallisiert.

Bis vor einigen Jahren beklagte zum Beispiel der tansanische Finanzminister bei Gebertreffen, dass die OECD-Statistik zwar hohe EZA-Mittelzuflüsse nach Tansania aufweise, seine Regierung jedoch über die Umsetzung eines Großteils der Mittel kaum Informationen habe und diese daher nicht in politische Strategien einplanen könne.
Mittlerweile ist es Konsens, dass dieses Geberverhalten in Widerspruch zu den Bemühungen um eine wirksame Entwicklungszusammenarbeit steht. Im Zentrum der neuen Entwicklungsagenda steht nun die Bedeutung der politischen und institutionellen Eigenverantwortung der Entwicklungsländer bei der Formulierung umfassender Entwicklungsstrategien.
Die Grundsätze der Agenda sind in der Pariser Erklärung für mehr Wirksamkeit in der Entwicklungszusammenarbeit aus dem Jahr 2005 zusammengefasst und um konkrete Indikatoren ergänzt. In der Erklärung verpflichtet sich die Gebergemeinschaft zur Anpassung ihrer EZA an die vom Empfängerland formulierten Prioritäten sowie an die nationalen Prozesse, z.B. die Budgetzyklen. Im Gegenzug verpflichten sich die Empfängerregierungen zu erhöhter Rechenschaft und Transparenz bei der Verwendung der Mittel.
Neben dem Prinzip der Anpassung ist die verbesserte Wirksamkeit der EZA auch vom Fortschritt der Geberharmonisierung abhängig, also davon, ob die Geber von der lange weit verbreiteten Praxis abrücken, ihre eigenen Programme weitgehend unabhängig voneinander umzusetzen. Die tansanische Regierung musste im Jahr 2003 rund 2.000 Berichte verfassen und 1.000 Gebermissionen empfangen. Um arbeiten zu können, bat sie die Geber um zwei „missionsfreie“ Monate. Eine Prüfung der Pariser Erklärung vom Jänner 2007 zeigt noch von großen Herausforderungen auf diesem Gebiet.

Budgethilfe soll zur Umsetzung der Pariser Erklärung dienen und nationale Entwicklungsstrategien direkt unterstützen. Gelder für Budgethilfe werden auf regelmäßiger Basis, typischerweise jährlich, in das Budget des Empfängerlandes eingezahlt und von diesem eigenverantwortlich verwaltet. Unterschieden wird in „Allgemeine Budgethilfe“, die in das Gesamtbudget einfließt und nicht zweckgebunden ist, sowie Sektorbudgethilfe, die für einen bestimmten Sektor (z.B. Bildung oder Gesundheit) oder Subsektor (z.B. Grundbildung) zur Verfügung gestellt wird.
Die Bedeutung der Budgethilfe als Instrument der Entwicklungsfinanzierung ist insbesondere in den letzten Jahren deutlich gewachsen. Zusagen für die kommenden Jahre bestätigen diesen Trend. Eine Vorreiterrolle bei der Budgethilfe spielt traditionell die Weltbank, zunehmend auch die EU-Kommission. Unter den bilateralen Gebern sind es vor allem Großbritannien, Norwegen und Schweden, die einen substanziellen Teil ihrer EZA als Budgethilfe leisten.
Österreich gehört zu jenen Gebern, die bisher wenig Erfahrung mit Budgethilfe aufweisen können. Dies wird sich nach Plänen der Österreichischen Entwicklungszusammenarbeit in den nächsten Jahren ändern, auch in der Hoffnung, dass die Zusagen für mehr EZA-Mittel in die Realität umgesetzt werden. Geplant ist, im Jahr 2008 10-15 Prozent des operativen österreichischen EZA-Budgets für Sektorbudgethilfe aufzuwenden. Seit dem Jahr 2006 werden Sektorbudgethilfen in vier Pilotländern – Mosambik, Uganda, Kap Verde und Nicaragua – gewährt.

Budgethilfe bleibt aber bei allen bilateralen Gebern weiterhin ein Instrument unter mehreren: Eine umfassende Untersuchung in 16 afrikanischen Ländern ergab, dass bilaterale Geber 2004 im Durchschnitt 14 Prozent ihrer Gesamtauszahlungen in diesen Empfängerländern als Budgethilfe aufwandten (siehe Tabelle). Für die untersuchten Empfängerländer bedeutete dies, dass Budgethilfeleistungen im Durchschnitt etwa ein Viertel der gesamten erhaltenen EZA-Mittel sowie ca. fünf Prozent des Bruttonationaleineinkommens ausmachten. Damit sind sie für die Finanzierung öffentlicher Ausgaben essenziell.
Da Budgethilfe die von der Regierung im Empfängerland formulierten Prioritäten und Zielsetzungen mitfinanzieren soll, orientieren sich die an ihre Auszahlung geknüpften Bedingungen primär an Ergebnissen (z.B. Einschulungsrate, Kindersterblichkeit) statt wie traditionell an bestimmten Politikmaßnahmen (z.B. Privatisierung). Dennoch ist in der Praxis die eigenständige Politikformulierung aus drei Gründen stark eingeschränkt:
Grundvoraussetzung für die Gewährung von Budgethilfe ist fast immer ein bestehendes Abkommen mit dem Internationalen Währungsfonds, an das wiederum eine Reihe von traditionellen Konditionalitäten geknüpft ist.
Der Politikdialog setzt auf der höchsten Ebene der politischen Entscheidungen an: So sind die Geber z.B. über Budgethilfe-Arbeitsgruppen direkt in den Budgetformulierungsprozess eingebunden, mit dem Risiko, dass das Ergebnis in Richtung Geberprioritäten kippt.
Da die Geber Budgethilfezahlungen im Prinzip jederzeit stoppen können, besteht zudem die Gefahr, sie als politisches Regulativ bei nicht genehmen Regierungen einzusetzen, die etwa in der Frage der Privatisierung öffentlicher Güter andere Ansichten vertreten als dominante Geber. So haben sich in Bolivien 2006 die USA und Frankreich nach der Entscheidung der Regierung, den staatlichen Zugriff auf die teilweise privatisierte Wasserversorgung und auf den privatisierten Erdgassektor wiederzuerlangen, zurückgezogen. Die verstärkte Geberkoordinierung birgt auch das Risiko eines Herdenverhaltens bei politischen Unstimmigkeiten. Dieses löste z.B. in Malawi 2002 eine ernsthafte Finanzkrise aus.

Zivilgesellschaftlichen Organisationen in Süd und Nord kommt im Rahmen der wachsenden Budgethilfe eine große Bedeutung zu. Die Einbeziehung der Zivilgesellschaft wird oft als Voraussetzung für erfolgreiche Budgethilfe genannt. Dafür benötigt es einerseits den politischen Willen der Geber- und Empfängerseite, wesentliche Akteure in den Gesamtprozess einzubeziehen. Andererseits braucht es für ein Verfolgen und Mitgestalten der Prozesse auch neue Fähigkeiten auf Seiten der Zivilgesellschaft, wie z.B. Kenntnisse über die Budgetgestaltung oder makroökonomische Zusammenhänge.
Eine wichtige Rolle der Zivilgesellschaft, die vor allem von Geberseite sehr erwünscht ist, liegt bei der Herstellung von mehr Transparenz bei der Budgeterstellung sowie bei der begleitenden Kontrolle der staatlichen Aktivitäten. Die Einbeziehung der Zivilgesellschaft kann und soll aber über die Ausübung von Kontrollfunktionen hinausgehen, denn Budgethilfe ist mehr als ein technisches Instrument, sondern kann nur eingebettet in einen größeren Zusammenhang betrachtet werden.
Politik ist immer ein Ergebnis gesellschaftlicher Auseinandersetzungen. Eine offene Debatte über Ziele und Strategien sowie Meinungspluralität sind wesentliche Voraussetzungen für die Formulierung gesamtgesellschaftlicher Entwicklungsziele, die in einem zweiten Schritt in Budgetzahlen gegossen werden. Begleitende Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau, wie z.B. die Förderung von Universitäten und unabhängigen Think tanks in den Partnerländern sind für einen breiten gesellschaftlichen Dialog unumgänglich und sollten als integraler Teil von Budgethilfe gesehen werden.


Links:
Zum Weiterlesen: Küblböck/Langthaler/Six:
Budgethilfe als entwicklungspolitische Strategie (2006) www.oefse.at/Downloads/publikationen/Budgethilfe.pdf

Strategic Partnerhip for Africa (2006). Survey of Budget Support, 2005.
Paris-Declaration-German.pdf“ target=“_blank“>www.aidharmonization.org/download/254876/
Paris-Declaration-German.pdf

Karin Küblböck ist Ökonomin mit dem Schwerpunkt Internationale Wirtschaftspolitik und Mitarbeiterin der Österreichischen Forschungsstiftung für Entwicklungshilfe (ÖFSE).