25 Jahre Südwind

Die entwicklungspolitische Diskussion der letzten 25 Jahre hat sich in Abhängigkeit von den geopolitischen Veränderungen entsponnen. Interessengegensätze und weltanschauliche Differenzen sorgten zeitweise für hitzige Auseinandersetzungen. Die Zivilgesellschaft hat dabei eine nicht unbedeutende Rolle gespielt. Und auch sie hat sich im Laufe der Jahre verändert.

Vor knapp einem Vierteljahrhundert, also als sich der Österreichische Informationsdienst für Entwicklungspolitik (ÖIE) in die Diskussion einzumischen begann, erschien auch der Bericht der von Willy Brandt geleiteten Nord-Süd-Kommission. Sein Titel „Das Überleben sichern“ rückte die „globale Apartheid“ des sich verschärfenden Nord-Süd-Gefälles der Lebensbedingungen ins Bewusstsein derjenigen, denen nicht gleichgültig ist, was jenseits der eigenen Wohlstandsgrenzen geschieht. Sein Untertitel „Gemeinsame Interessen der Industrie- und Entwicklungsländer“ klang damals ziemlich romantisch und visionär: Der Nord-Süd-Konflikt wurde konfrontativ auf stürmischen Nord-Süd-Konferenzen ausgetragen, und der Kalte Krieg war nach der Invasion der Sowjetunion in Afghanistan aufgeheizt. Willy Brandt selbst bekannte nach diesem weltpolitischen Ereignis, dass sein Bericht zu einem denkbar ungünstigen Zeitpunkt vorgelegt worden war. Warum?
Das kriegerische Geschehen am fernen Hindukusch belegte wieder schlagartig, dass Entwicklungspolitik immer eine abhängige Variable geopolitischer Konstellationen war, primär geleitet von außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Interessen. Es muss daran erinnert werden, dass das, was früher Entwicklungshilfe genannt wurde und heute etwas diplomatischer Entwicklungszusammenarbeit (EZA) heißt, eine Nachgeburt des Kalten Krieges war. Sein Entstehen hatte 1947 zur Verkündung der Truman-Doktrin und des Punkt IV-Programms geführt, mit dem eine globale Eindämmungspolitik mittels Wirtschafts- und Militärhilfe eingeleitet wurde.

Erst in den 1960er Jahren entstand so etwas wie ein „Entwicklungsinteresse“ und sprossen staatliche und private, vor allem kirchliche Hilfsorganisationen wie Pilze aus dem Boden der Wohlstandsgesellschaften. Revolutionäre Bewegungen in der Dritten Welt fanden in der langsam erwachenden Soli-Bewegung in der Ersten Welt einen Resonanzboden. Dies förderte einen Bewusstseinswandel, der sich auch in einer polemisch aufgeladenen entwicklungspolitischen Streitkultur niederschlug. Das war damals – und manche „APO-Opas“ träumen noch heute von diesem vom Vietnamkrieg aufgeheizten, aber inzwischen längst erlahmten „Hoch auf die internationale Solidarität“.
Es gab zu Beginn der 1980er Jahre noch andere Gründe, warum der Brandt-Bericht in den westlichen Hauptstädten bald im entwicklungspolitischen Giftschrank verschwand:
Erstens beendete die Verschuldungskrise, die viele Schuldnerländer dazu zwang, den Canossagang zum Internationalen Währungsfonds (IWF) anzutreten und sich seinen harten Sanierungsauflagen zu unterwerfen, den Kampf der in der „Gruppe der 77“ und mehrheitlich in der Bewegung der Blockfreien organisierten Entwicklungsländer um eine Neue Weltwirtschaftsordnung. Der Nord-Süd-Dialog verkam nach den Worten von Willy Brandt zu einem „Dialog zwischen Gehörlosen“. Dies war die Zeit, in der sich die internationale Entwicklungslobby auf den monetaristischen „Weltdiktator“ IWF einschoss.

Zweitens ebbte an Universitäten und in entwicklungspolitischen Diskussionsforen der heftige Schlagabtausch zwischen Anhängern der Modernisierungs- und Dependenztheorien* in lauen Nachhutgefechten ab. Die fernöstlichen Schwellenländer, die nach dependenztheoretischem Credo alles falsch machten und dennoch erfolgreich waren, nahmen auch den dependenztheoretischen Gurus (wie Dieter Senghaas, Samir Amin oder Andre Gunder Frank) die Bühne. Auch sie mussten allmählich einsehen, dass dem „kapitalistischen“ Weltmarkt nicht alles Unheil angelastet werden kann, das unfähige und korrupte Eliten anrichten.
Drittens vollzog sich dieser entwicklungstheoretische Paradigmenwechsel auf dem Hintergrund einer entwicklungsstrategischen Kehrtwende, die der Entwicklungslobby allerhand Gehirnschmalz abforderte. Zu Beginn der 1980er Jahre machte die neoliberale Wende der in den 1970er Jahren auch von der Weltbank (unter der Ägide von Robert McNamara) propagierten Grundbedürfnisstrategie den Garaus. „Angebotsorientierte“ Monetaristen, ausgestattet mit den Lehr- und Glaubenssätzen der „Chicago-Schule“ von Milton Friedman, verdrängten die „nachfrageorientierten“ Keynesianer aus der Wirtschafts- und Entwicklungstheorie, hart gesottene Marktwirtschaftler die Staatsinterventionisten aus den Schaltstellen von nationalen und internationalen Entwicklungsagenturen.

Die neuen Schlagworte, die zu Markenzeichen des Neoliberalismus wurden, hießen „Magie des Marktes“, Liberalisierung, Deregulierung, Entstaatlichung – und zwar in allen Welten und auf allen Ebenen des nationalen und internationalen Wirtschaftens. Der IWF, die Weltbank und die Geberländer, die auch in den Entscheidungsgremien der multilateralen Entwicklungsbanken das Sagen haben, unternahmen eine konzertierte Aktion, um den wirtschaftlich und politisch geschwächten Schuldnerländern marktwirtschaftliche Strukturanpassungsprogramme zu verordnen.
In den weltpolitischen Wendejahren von 1989/1990 schien es so, als würden sich auch für die vom Ballast des Kalten Krieges befreite Entwicklungspolitik völlig neue Perspektiven eröffnen. Und die entwicklungspolitische Publizistik musste sich von vertrauten Argumentationsmustern verabschieden:
Erstens fielen zunächst fast weltweit die Rüstungsausgaben und vergrößerten sich damit die Chancen für eine Umwandlung der Friedensdividende in eine Entwicklungsdividende. Aber genau das Gegenteil geschah, weil die Auflösung der geostrategischen Logik des Kalten Krieges der Entwicklungspolitik die sicherheitspolitische Schubkraft entzog. Die Folge war, dass die Entwicklungsleistungen (ODA) der OECD-Länder erheblich schrumpften und die Entwicklungslobby nur frustriert an das „UN-Ziel“ von 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts erinnern konnte.
Unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts pokerten auch die „Fußkranken der Weltwirtschaft“ mit ihrer bloßen Existenz, selbst wenn diese buchstäblich auf Sand, unter dem kein Erdöl vermutet werden konnte, gebaut war. Nach der Beendigung des Gerangels der feindlichen Blöcke um jeden Winkel der Erde verloren sie diese politische Trumpfkarte und die Geberländer ihr geostrategisches Interesse.
Zweitens verringerte das Ende dieses Ost-West-Gerangels um strategische Einflusszonen die Versuchung, auch korrupte Despoten zu füttern, und eröffnete Chancen für eine glaubwürdige Menschenrechtspolitik. Die Förderung von Demokratie und Menschenrechten sowie von „Good Governance“ (Rechtsstaatlichkeit, Verantwortlichkeit der Regierenden, Bekämpfung der Korruption) rückte in den entwicklungspolitischen Prioritätenkatalog auf und lieferte der entwicklungspolitischen Öffentlichkeitsarbeit ein neues Feld für die Kritik an vielen Widersprüchen.
Drittens war ein staatsinterventionistisches Entwicklungsmodell zusammengebrochen, das aus mehreren Gründen ein Krisenmodell war: Es hatte die Dynamik des Marktes und der Eigeninitiative erdrosselt, zur Aufblähung von parasitären Bürokratien geführt, die Selbstbereicherung der „Staatsklassen“ gefördert und den labilen Staatsgebilden die Massenloyalität entzogen. Die Entwicklungslobby, in der es viele SympathisantInnen für einen nicht-kapitalistischen „dritten Weg“ gab, tat sich lange schwer, sich mit dieser Wiederentdeckung des Marktes abzufinden.
Viertens musste die Blockfreienbewegung eine neue Rolle in der Weltpolitik suchen. Nachdem der Nord-Süd-Konflikt kein Nebenschauplatz des Ost-West-Konflikts mehr war, verlor der in ihr organisierte Süden ihren eigentlichen Gründungszweck. Die Repräsentanten des Südens hatten eine politische Pokerkarte verloren.

Die entwicklungspolitische Diskussion musste sich nun auch mit der von Ulrich Menzel gestellten Frage herumschlagen, ob es überhaupt noch einen Nord-Süd-Konflikt gibt, nachdem sich der Süden in sehr unterschiedliche Entwicklungswelten mit sehr verschiedenen Interessenlagen auseinander entwickelt hatte. Die Entwicklungstheorie war gefordert, darauf differenzierende Antworten zu geben, die Entwicklungspolitik musste ihre Strategien und Instrumente auf unterschiedliche Bedürfnislagen ausrichten und die entwicklungspolitische Bildungsarbeit konnte nicht mehr mit der einfachen Nord-Süd-Dichotomie Überzeugungsarbeit leisten. Was für Lateinamerika oder Südostasien gut sein mag, kann für das subsaharische Afrika völlig ungeeignet sein. Es war gar nicht einfach, sich von vertrauten Bildern und Begriffen zu verabschieden.
Auf dem New Yorker Millennium-Gipfel (2000) verständigte sich die Staatengemeinschaft auf das ehrgeizige Ziel, bis zum Jahr 2015 den Anteil der absolut Armen trotz weiterhin wachsender Weltbevölkerung zu halbieren. Aber nach den Terroranschlägen vom 11.September 2001 rückte dieses Ziel wieder in den Hintergrund. Wie schon im Kalten Krieg war wieder „wechselseitige Sicherheit“ angesagt. Alle Forderungen, mehr für eine gerechtere Welt zu tun, um dem Terrorismus den Nährboden zu entziehen, wurden den Anforderungen von Sicherheitsapparaten nachgeordnet.
Gleichzeitig gaben die MDGs der Entwicklungslobby neue Ansatzpunkte für Kritik und Kampagnen, weil die Armutsbekämpfung Umfragen zufolge auch in der breiten Bevölkerung Zustimmung findet. Sie kann der Entwicklungspolitik, die zunehmend in eine Rechtfertigungskrise und Irrelevanzfalle geraten war, neue Akzeptanz verschaffen – ihr allerdings auch den ultimativen Bankrott bescheren, wenn die MDGs weit verfehlt werden sollten. Und dieses Scheitern zeichnet sich bereits ab.

Welche Rolle spielten in diesem Szenario zivilgesellschaftliche AkteurInnen? Sie haben sich in einer Vielzahl von großen und kleinen, auf verschiedenen Ebenen agierenden und auf diverse Aufgaben konzentrierten NGOs gefunden. Auf allen politischen Handlungsebenen, von der lokalen bis zur globalen, mischten diese zunehmend transnational vernetzten Gruppierungen mit. Die Dramaturgie der jüngsten Weltkonferenzen zeigte, dass sie nicht mehr an die Katzentische von internationalen Verhandlungen abgedrängt, sondern teilweise schon in Regierungsdelegationen inkorporiert wurden. Regierungen und internationale Organisationen zapfen die Expertise von NGOs an. Diese erhalten Zugang zu Herrschaftswissen, können Beratungen beeinflussen und ihnen wichtige Themen auf die Tagesordnung bringen.
Die Ursprünge der bunten NGO-Szene liegen in der Solidaritätsbewegung, die häufig – etwa in Österreich – einen kirchlichen Hintergrund hatte. Besonders zu den Bereichen der Entwicklungs-, Umwelt- und Menschenrechtspolitik betreibt sie durch eine dosierte Kooperationsbereitschaft mit dem Staat Lobbytätigkeit für ihre jeweiligen Belange und spielt dabei verschiedene Rollen, die sie aus der Schmuddelecke von notorischen KritikerInnen oder „Gutmenschen“ hervorholten:

-> Sie stören durch verschiedenartige Kritik- und Protestformen die eingespielte Routine politischer Entscheidungsprozesse und erzeugen durch eine zunehmend geschickte Medienarbeit eine Gegenöffentlichkeit. Sie konfrontieren die Welt der Sachzwänge und mühsamen Kompromisse mit Ideen und Utopien.
-> Untersuchungen haben herausgefunden, dass die NGOs weit größeres Ansehen und Vertrauen genießen als die staatlichen Entwicklungsbehörden. Sie verdanken ihre Popularität auch verbreiteten Ohnmachtsgefühlen gegenüber bürokratischen Apparaten und dem undurchsichtigen Politikgeschäft. Sie versammeln sich inzwischen überall, wo sich die Mächtigen dieser Welt hinter Mauern und Polizeiketten verschanzen.
-> Sie tragen dazu bei, das soziale und moralische Kapital einer Gesellschaft zu aktivieren. Sie holen gewissermaßen die Politik in die Gesellschaft zurück und bilden den Sauerteig bürgerlichen Engagements; sie geben dem abstrakten Begriff der internationalen Solidarität konkrete Gesichter.
-> Sie gelten als Hoffnungsträger einer weniger von kommerziellen und außenpolitischen Interessen geleiteten Entwicklungspolitik. Sie beteiligen sich an öffentlichen Diskussionen engagierter und häufig auch sachkundiger als die an diesem unpopulären Politikbereich nur noch wenig interessierten Parteien und Parlamente. Ohne dieses zivilgesellschaftliche Engagement würde sich noch mehr der Mantel des Schweigens und der Indifferenz über dieses politische Stiefkind ausbreiten.

Neuerdings wird allerdings immer häufiger die Legitimationsfrage gestellt, nicht zuletzt von gewählten PolitikerInnen, die sich von den zivilgesellschaftlichen AmateurpolitikerInnen bedrängt fühlen: In wessen Namen sprechen sie, nachdem die SpenderInnen kaum Einfluss auf die Verwendung der Spendengelder haben? Wie sieht es mit der Demokratie in der eigenen Organisation aus, wenn sie Transparenz- und Demokratiedefizite in Parteien, Gewerkschaften und Wirtschaftsverbänden anklagt? Es gibt keineswegs nur Licht, sondern auch einige Schatten in der NGO-Szene, sowohl im Norden als auch im Süden.
Es fand noch keine „NGOisierung“ der Entwicklungspolitik statt. Die NGOs können die staatliche Entwicklungspolitik nicht ersetzen, sondern nur in einigen Tätigkeitsfeldern ergänzen und sie ständig unter Legitimations- und Handlungsdruck setzen, das zu tun, was viele amtliche Absichtserklärungen versprechen. Sie bilden gerade durch ihr kritisches Engagement das Salz in der Suppe.

*) Modernisierungstheorie: Danach kann Entwicklung vor allem durch einen Prozess der Nachahmung und der Angleichung „unterentwickelter“ Gesellschaften an die „entwickelten“ Industrienationen geschehen. „Traditionelle“ Werte, Denk- und Verhaltensmuster werden durch Einfluss von außen „modernisiert“.
Dependenztheorie: Danach ist „Unterentwicklung“ unter anderem Ergebnis der Eingliederung der ehemaligen Kolonien in den kapitalistischen Weltmarkt, aber auch die Folge von Klassen- und Herrschaftsverhältnissen. Entwicklung ohne Befreiung ist daher nicht möglich. (Anm.d.Red.)

Prof. em. Dr. Franz Nuscheler ist Direktor des INEF (Institut für Entwicklung und Frieden) an der Universität Duisburg-Essen sowie u.a. Mitglied des Entwicklungspolitischen Beirats beim Österreichischen Außenministerium.